Товарищ министра иностранных дел сэр Артур Никольсон был председателем, а секретарь Комиссии имперской обороны контр-адмирал Оттлей — секретарем Комитета. Впоследствии с образованием Морского генерального штаба его начальник также вошел в состав Комитета.
Работа Комитета выразилась в составлении так называемой «Военной книги» (War Book), в которой указывалось, что, как и когда каждое из учреждений должно было делать. Каждому учреждению отводилась отдельная глава, поделенная на разделы, посвященные различным периодам. Первым шел период мирного времени с соответствующими указаниями, вторым — период «предупредительный», устанавливаемый министерством иностранных дел, уведомлявшим кабинет министров, что отношения с той или иной державой (державами) стали натянутыми. Для экономии времени в последнем случае министерство иностранных дел, как только считало нужным принять такую меру, обязывалось немедленно сообщить об этом в Адмиралтейство, в военное министерство и почтово-телеграфное ведомство. Следующей мерой являлась посылка «предупредительной телеграммы», фактически устанавливавшей период «натянутых отношений». Термин этот, будучи с исторической точки зрения довольно смутным, получил теперь техническое, политическое, административное и стратегическое значение и разрешал целый ряд действий оборонительного характера, например мобилизацию крупных морских портов, сигнальных станций, охрану уязвимых портов, введение ограничительных правил для движения судов по рейдам и в гаванях, предварительные меры по мобилизации флота и армии, введение цензуры и т. п., вплоть до отмены в случае надобности действия некоторых законов.
Следующие четыре раздела «Военной книги» предусматривали мобилизацию флота и армии, разведку, контроль над радиотелеграфом и цензуру проволочных телеграмм.
Затем шли указания о мерах, принимаемых в случае объявления войны. Каждая глава велась таким образом, чтобы с первого же взгляда можно было видеть, что данное учреждение должно делать и одновременно с ним другие, а также способ, каким учреждения извещали друг друга для данного действия. В целях возможной децентрализации и избежания излишней волокиты в каждом учреждении имелась дополнительная «Военная книга», где содержалась инструкция, по которой можно было действовать автоматически при получении «предупредительной» или «военной» телеграмм. За три с половиной года существования Комитета в результате постоянных пересмотров и благодаря опыту, полученному во время Агадирского кризиса в 1911 году, все детали оказались разработаны в высшей степени точно. Организация предусматривала присутствие во всех учреждениях в любое время лиц, которые могли сделать нужные распоряжения.
Телеграммы, доходящие числом до тысячи, были заготовлены заранее и сохранялись разложенными в порядке спешности отправления, все бумаги и документы хранились в конвертах особых образцов, указывающих степень их важности. Система была во всем доведена до совершенства, и король никогда не отправлялся в путешествия, не имея с собой тех бумаг, которые требовали его подписи.
Основы системы вырабатывались не без труда и не без сомнений, так как имели под собой зыбкую почву, на которой интересы дипломатии и вооруженных сил никогда не согласуются. Период «натянутых отношений» создавал положение, когда действия дипломатии и военные приготовления противоречат друг другу. Стремления министерства иностранных дел, естественно, сводились к желанию оттянуть объявление того, чего оно старается избегнуть, но предотвратить не может. Стремления же руководителей вооруженных сил сводятся к желанию пустить в ход свои «машины» как можно скорее, постараться предупредить и перегнать в этом отношении противника. Компромисс неизбежен. Даже в Германии, в стране, где мнение военных сфер вообще доминировало, им в последний момент пришлось уступить требованиям политического момента.
Приходилось считаться с тем, что всякий признак пуска в ход «военной машины» в напряженный момент производит сильное впечатление и способен поколебать неустойчивое политическое положение.
С другой стороны, промедление с пуском этой «машины» в ход даже на несколько часов могло привести к непоправимым последствиям. Чтобы свести к минимуму эту опасность, и был установлен «предупредительный период», в течение которого разрешалось принимать меры, «не волнующие общественное мнение». Однако при соблюдении такого условия меры, необходимые по ходу событий, не оказалось возможным осуществить секретно от населения нигде, как только на флоте.
Вследствие скрытности передвижения флота и того обстоятельства, что главная его часть всегда находилась в боевой готовности, удалось принять ряд мер предварительного характера, не опасаясь вызвать тревогу населения.
В данном отношении у Адмиралтейства руки оказались развязаны, и это послужило базисом для составления его «Военной книги».
Для «предупредительной телеграммы», устанавливавшей «предупредительный» период, были выработаны два отдельных условных слова. При получении первого делались морские приготовления оборонительного характера, заключавшиеся в принятии мер против неожиданного нападения без объявления войны, в мобилизации тральных отрядов, мобилизации канонерок для охраны телеграфных кабелей, осмотре коммерческих судов в военных портах и т. п., и разрешалось приступать к подготовительным работам по общей мобилизации флота. Особым телеграфным приказанием призывался первый резерв (Immediate Reserves), что не затрагивало интересов гражданской жизни страны.
С получением второго условного слова разрешались все подготовительные меры, вплоть до задержания на службе необходимых «опытных» людей из числа уходящих в запас, но запрещался призыв резерва следующих трех категорий и запасных, находящихся на пенсии. Наконец, кроме двух вышеуказанных слов, существовало третье, которое могло быть протелеграфировано лишь в момент крайнего напряжения и которое разрешало не только общую мобилизацию, но и вообще все, что предусматривала «военная телеграмма».
Таким образом, флот во всеоружии встречал всякое политическое положение — будь то положение длительного «предупредительного периода» или обрушившееся, как «удар грома среди ясного неба» (Bolt from the Blue), «состояние войны».
Все работы по налаживанию системы закончились к июню 1914 года, за исключением работ некоторых подкомиссий, издававших постановления, по урегулированию военных мер, нарушавших нормальное течение гражданской жизни страны. Постановления эти касались контроля правительства над железными дорогами, цензуры печати, распоряжений на случай необходимости направления нашей торговли из портов Северного моря в другие порты. Затем был учрежден Комитет, вырабатывавший положение о государственном страховании против военного риска на море. За три месяца до начала войны эта сложная работа закончилась, но полной санкции еще не получила, и вопрос продолжал обсуждаться.
Что касается флота, то все оказалось в полном порядке, и эскадры отечественных вод находились в готовности даже большей, чем предусматривалось «Военной книгой». В марте 1914 года правительство заявило в Парламенте, что вместо обычных летних маневров будет проведена пробная мобилизация, которая начнется в середине июля, и что после нескольких выходов флота в море для обычных упражнений 23 июля эскадры и отряды разойдутся по портам, а резервисты будут отпущены. Таким образом, мобилизация эта не явилась неожиданной и отнюдь не могла рассматриваться как «настоящая», так как запасники не призывались, а приглашались к участию по желанию. Офицеры назначались не по военному расписанию, а как было удобнее. Дислокация крейсерских эскадр также отличалась от предусмотренной планом войны.
Приказом от 10 июля все суда были собраны в Портленде под флагом адмирала сэра Георга Каллагана, который заканчивал трехлетний срок своего командования. Всего на рейде и в гавани стояло 460 вымпелов. Налицо были все эскадры, отряды и флотилии отечественных вод, за исключением 4-й флотилии эскадренных миноносцев, занятой полицейской службой в Ирландском море, вызванной печальными событиями в Ольстере.
