Шведские дипломаты проявили необыкновенное упорство. В конце декабря 1716 года пришла весть, что Карл XII убит при осаде крепости в Норвегии. Шведский престол перешел к его младшей сестре Ульрике-Элеоноре, состоявшей в замужестве за гессен-кассельским принцем. Для Швеции открывалась возможность вступить в более выгодные соглашения с другими соперничающими державами. Чтобы сломить сопротивление шведов, царь отправил свой флот опустошить шведские берега, а затем послал Остермана, под белым флагом, к Стокгольму, для переговоров о мире. Но королева, ее супруг, аристократы отвечали раздраженно: после такого опустошения шведских берегов царю заключить мир со Швецией труднее, чем когда бы то ни было. Конференции прекратились. Англия, со своей стороны, препятствовала примирению Швеции с Россией. В июне 1720 года, по ее ходатайству, подписан мирный договор между Швецией и Данией. На балтийских водах вновь появился английский флот, но Петр во второй раз разорил берега Швеции. Наконец покровительство, оказываемое голштинскому герцогу, как претенденту на шведский престол, заставило королеву возобновить переговоры. 30 августа 1721 года заключен окончательный Ништадтский мир, прекративший Северную войну. Россия приобретала в вечное владение Лифляндию, Эстляндию, острова Эзель, Даго и Мон, Ингерманландию, часть Карелии и Выборг; остальная часть Финляндии возвращена Швеции.

22 октября праздновали в Петербурге заключение Ништадтского мира: устроены молебствия, великолепные торжества и роскошный пир для царских сановников и для народа. После речи канцлера Головкина и приветствий сенаторов, провозгласивших царя императором, Петр сказал: “Зело желаю, чтоб наш весь народ прямо узнал, что Господь прошедшею войною и заключением мира нам сделал. Надлежит Бога всею крепостью благодарить; однако, надеясь на мир, не ослабевать в воинском деле, дабы с нами не так случилось, как с монархиею греческою”. От имени сената и синода за все старания государя, за то, что он “изволил привести Всероссийское государство и народ в такую славу чрез единое свое руковождение”, поднесен Петру титул “Отца отечества, императора Всероссийского, Петра Великого”, и установлена сенатом новая форма для титулования царя в манифестах и челобитных. Веселые празднества и шумные маскарады продолжались более месяца, сперва в Петербурге, а потом в Москве.

С этого времени участие России в общеевропейской политике приобретает постоянный и активный характер. Русское правительство вышло из московской замкнутости и неподвижности; оно деятельно составляет коалиции среди европейских государств, подыскивает себе союзников и привлекает их к разрешению международных вопросов. Отвоевав от Швеции приморские провинции, Россия достигла небывалого политического значения, стала одной из могущественных держав в Европе.

Преобразования и реформы Петра вызваны не одною его личной волею и даже не исключительно самодержавной властью, наследованной им от предков. Формы и направление его законодательной деятельности определялись прежними государственными началами, нуждами великой войны, кончившейся незадолго до смерти преобразователя, заимствованиями с Запада и международным положением русского государства.

“Если наша революция в начале XVIII века, – говорит историк Соловьев, – была необходимым следствием всей предшествовавшей нашей истории, то из этого вполне уясняется значение главного деятеля в перевороте, Петра Великого: он является вождем в деле, а не создателем дела, которое потом есть народное, а не личное, принадлежащее одному Петру”. Правители обычного типа являются только выразителями интересов и воли их окружающих. Но еще в большей степени они являются органами воли тех, “которые уже исчезли”. Их роль, как регуляторов, состоит главным образом “в принуждении повиноваться унаследованным правилам поведения, – правилам, олицетворяющим идеи и чувства их предков. Но Петр говорил своему кабинет-секретарю Макарову: “Легче всякое новое дело начать и окончить, чем старое испорченное дело починивать”, – такова была “присловица” государя. Петр, по своему воспитанию, симпатиям и умственным склонностям, враг всякой рутины, а в особенности традиций московской старины. Он не был и не желал быть “царем в смысле своих предков; это был герой-преобразователь, или, лучше сказать, основатель нового царства, новой империи, и чем более вдавался он в свою преобразовательную деятельность, тем более терял возможность быть похожим на своих предков”. Идеи преобразования создались, конечно, не вдруг, в виде стройной выдержанной системы; они возникали постепенно, в зависимости от личного опыта и потребности времени. Преобразование совершалось необыкновенно торопливо, страстно, порывисто и беспорядочно. Царь был только гостем в Москве; то и дело отвлекали его военные действия и неотложные дела в разных концах государства. Только впоследствии, когда рядом побед была создана внешняя безопасность, явилась возможность для более спокойной преобразовательной деятельности.

Реформам не предшествовали общественные движения, которые могли бы создать философские основания и теоретические системы преобразования. Даже высшие классы населения лишены были критического сознания и всякой личной инициативы в деятельности. Пред царем падали ниц и называли себя холопами и сиротами, подписывались под челобитными уменьшительными именами, но считали себя избранным народом; пользовались службою иностранцев, но называли их еретиками; свои старинные обычаи, уставы признавали богоугодными и святыми наравне с церковью. Безвольное население крепко держалось предубеждений и привычек, привитых ему установившимися порядками и государственным строем.

“Наш народ, – говорит Петр, – яко дети учения ради никогда за азбуку не примутся, когда от матери не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но, когда выучатся, потом благодарят, что явно из всех нынешних дел; не все ль неволею сделано?” Он был глубоко убежден, что только насильственным путем, с помощью царских указов и всесильной администрации, возможно пересоздать народную и государственную жизнь. И державный мастер круто приступает к ломке старых порядков, не считаясь ни с народной психологией, ни с теми идеями и отношениями, которые успели прочно отложиться в хозяйственном быту. Орудие его – самодержавная власть; его цель и оправдание – польза государства и благо народа.

Необходимо также принять во внимание, что молодой царь и его приближенные: Курбатов, Меншиков, Апраксин, Ягужинский и другие, были только самоучками и дилетантами в делах управления. Московские бояре давно превратились в “отпавшее зябкое дерево”. В царском совете они сидели, – по показанию Кошихина, – “брады свои уставя и ничего не отвещая, понеже царь жаловал многих бояр не по разуму их, но по великой породе, и многие из них грамоте не ученые и не студерованные”. Такие государственные люди не надобились Петру, а опытных администраторов и законодателей достать было неоткуда. Не сохранилось указа об упразднении Боярской думы; но факт несомненен. Первые верховные учреждения Петра – Кабинет и Ближняя канцелярия. В них участвовали приближенные царя, пользовавшиеся его собственным доверием: Головин, Стрешнев, Ромодановский и другие. А. В. Макаров состоял секретарем при Кабинете и докладывал самому царю все поступившие просьбы, жалобы и донесения. В день объявления войны с Турцией, 22 февраля 1711 года, создано новое высшее учреждение: “определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат для управления”. 2 марта издан другой указ: “Всяк да будет послушен Сенату и их указам так, как нам самому”. Петр убеждал своих сотрудников действовать вполне самостоятельно и называл их “господами Сенат”. Это учреждение стояло гораздо выше Боярской думы: в нем соединялся высший судебный авторитет с административным и законодательным.

На Сенат возложено было: “суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать; смотреть во всем государстве расходов и ненужные и особливо напрасные отставить. Денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артериею войны”. Следуют постановления о собирании войска, откупе соли, торге китайском и пр. Сенат был поставлен в живую связь с другими учреждениями. В его канцелярии безотлучно находились комиссары из каждой губернии для принятия указов и ответов по делам, касательно их губерний. Фискалы доносили о деятельности судебных инстанций и разных присутственных мест.