1.1. Государственные меры по охране здоровья детей в 1990–1993 гг.
В 1990–1993 гг. в России был осуществлен ряд законодательных и административных мер, которые можно рассматривать в качестве предпосылок формирования, следуя терминологии ЮНИСЕФ, «особой политики» в отношении детей [139, c. 26]. Такая политика потребовалась в связи со значительным обострением проблем детства на фоне углубления кризисных процессов в социально-экономической сфере.
Среди нормативных правовых актов, принятых в начале исследуемого периода и касающихся вопросов охраны здоровья детей, необходимо отметить Постановление Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1990 г. № 298/3–1 «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе» [148], здравоохранительная составляющая которого включала приоритетную диспансеризацию и оздоровление детей, а также совершенствование правового регулирования условий труда женщин детородного возраста. В постановлении отмечена нарастающая кризисная демографическая ситуация в сельской местности, а осуществление намеченных мер представлено как первый этап комплексной программы по охране материнства и детства в Республике.
Верховный Совет РСФСР принял также Постановление от 1 ноября 1990 года № 298/4–1 [149] о разработке государственной Республиканской программы развития индустрии детского питания. Программа, реализация которой оценивалась как чрезвычайная и неотложная задача, предусматривала удовлетворение к 1994 году биологической потребности детей раннего возраста в продуктах детского питания [195]. Возникшие финансовые и другие трудности при осуществлении программы[5] потребовали принятия Постановления Совета Министров РСФСР от 15 мая 1991 г. № 261, предусматривавшего предоставление молочным кухням компенсации дополнительных расходов, обусловленных изменением розничных цен на отпускаемые за плату молочные смеси и продукты детского питания детям из малообеспеченных семей [196].
В начале 1991 г. в связи с реформой цен, переходом на рыночные экономические отношения в России начал формироваться значительный объем проблем детства, основным препятствием в решении которых был недостаток финансовых средств. О степени остроты этих проблем можно судить по тому, что для преодоления «чрезвычайной ситуации в организации отдыха детей и подростков» в качестве вынужденной меры было принято Постановление Совета Министров РСФСР и Совета Федерации Независимых профсоюзов от 18 апреля 1991 г. № 216 [197], предусматривавшее использование труда детей в детских оздоровительных лагерях для частичного восполнения расходов на их содержание.
После прекращения существования СССР в декабре 1991 г. новые органы власти России полностью приняли на себя обязательства по обеспечению прав детей. В этот период основной причиной ухудшения детского здоровья стало резкое снижение уровня жизни семей с детьми. В январе-феврале 1992 г. (начало либерализации цен) размеры средней заработной платы и минимального прожиточного уровня сравнялись [140, c. 20], что исключало возможность обеспечения полноценным питанием ребенка в семье. В Российской Федерации начала формироваться социально-экономическая среда (продолжительный кризис в экономике, появление и рост безработицы, увеличение численности бедных семей, снижение финансирования учреждений здравоохранения и т. д.), обусловившая ухудшение здоровья детей, в том числе рост в отдельные периоды младенческой смертности и смертности детей в возрасте 0–4 года (рис. 1).
Рис. 1. Динамика смертности детей в возрасте 0–12 мес, 0–4 года (на 1000 детей соответствующего возраста) и общей смертности (на 1000 человек) в 1990–2006 гг.
Стрелками показаны периоды увеличения указанных показателей в 1993 и 1999 гг. как следствие резкого обострения социально-экономического кризиса в России.
Неблагоприятные процессы в сфере охраны здоровья детей в России стали предметом внимания международного сообщества. В Итоговом докладе Миссии ЮНИСЕФ/ВОЗ с участием ЮНФПА, ПРООН и МПП, прибывшей в Россию в феврале 1992 г. для изучения положения дел в сфере охраны здоровья и благосостояния детей, констатирована «крайне обострившаяся ситуация», которая «фактически не имеет прецедентов». Было отмечено, что экономические трудности «крайне неблагоприятно отражаются на положении большинства семей», за два месяца «цены – особенно на мясо-молочные продукты – выросли в десять раз». В докладе отмечено также, что на грани выживания оказались 60–64 млн человек, значителен «недостаток средств в системе здравоохранения», в середине 1991 г. прекращено производство вакцины против кори, резко сократился охват детей иммунизацией, «социальные лишения, напряженность и нагрузки, ложащиеся на женщин вследствие роста цен на продукты питания, препятствуют грудному вскармливанию». Родители «крайне обеспокоены» будущим своих детей [59].
Анализ федеральных нормативных правовых актов, относящихся к началу 1992 г. и регулирующих вопросы защиты прав детей в России, показал, что уже в этот период проблемы детства начали приобретать признаки предмета государственной политики. В утвержденном распоряжением Президента Российской Федерации [221] «Положении о координационном комитете по вопросам семьи, материнства и детства при Президенте Российской Федерации» в качестве цели деятельности этого органа было указано формирование и реализация государственной семейной политики, а также политики улучшения положения женщин, охраны материнства и детства. Таким образом, в этот период проблемы детства хотя и были вовлечены в сферу решения методами государственной политики, но еще не приобрели статуса ее самостоятельного предмета.
Одним из первых нормативных правовых актов, отражающих формирующуюся стратегию нового государства в области охраны здоровья детей в сложных политических и социально-экономических условиях, стал Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90‑е годы» [257]. Указ предусматривал:
– приоритетное решение задач по обеспечению выживания, защите и развитию детей;
– финансирование (с выделением отдельной строкой) целевых мероприятий по проблемам детства;
– подготовку федеральной программы «Дети России»;
– создание в министерствах и ведомствах специальных структур, занимающихся проблемами детства;
– определение научно обоснованного перечня обязательных бесплатных социальных услуг женщинам и детям, предоставление которых должно быть гарантировано государством;
– разработку национальной программы действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей.
В соответствии с данным указом Правительство Российской Федерации подготовило доклад о выполнении в нашей стране Конвенции о правах ребенка для представления в «Комитет по правам ребенка ООН»[6]. В докладе было отмечено, что уменьшение бюджетного финансирования здравоохранения (в первом полугодии 1992 г. – 53,7 % от уровня первого полугодия 1991 г. в сопоставимых ценах) повлекло сокращение гарантированной государством медицинской помощи детям [65].
В условиях начавшихся социально-экономических реформ в особенно тяжелом положении оказались многодетные семьи и семьи с детьми-инвалидами, численность которых в данный и последующие периоды неуклонно возрастала (рис. 2). Крайним проявлением неблагоприятного процесса стало учащение случаев, когда многодетные семьи, из-за непосильных расходов на содержание детей, принимали решение об устройстве их в детские дома «даже путем отказа от детей (особенно детей-инвалидов)» [65, c. 22]. В связи с этим, в Указе Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» [253] было обращено внимание на то, что либерализация цен требует целенаправленной и адресной политики по усилению социальной поддержки многодетных семей. Однако утвержденные формы такой поддержки медико-социального характера были недостаточны и ограничивались бесплатным предоставлением лекарств по рецептам врачей для детей в возрасте до 6 лет, а также бесплатных завтраков и обедов для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений.
