Некоторый вклад в совершенствование понятийно-категориального аппарата сферы деятельности, связанной с обеспечением прав детей, внес Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300], в статье 4 которого закреплено понятие «государственная политика в интересах детей». Это позволило конкретизировать полномочия органов государственной власти в реализации «государственной политики в интересах детей» (статьи 5 и 16), сформулировать принципы «государственной политики в интересах детей» (статьи 4 и 9) и определить источники финансирования «государственной политики в интересах детей» (статья 21). Однако в законе отсутствует определение данного понятия, и возможная попытка вывести этим нормативным правовым актом решение проблем детства из сферы «социальной политики» не была реализована.

В результате до настоящего времени без необходимого научного обоснования охрана здоровья детей продолжает рассматриваться как «приоритетное направление государственной социальной политики в интересах детей» [326], ставится задача разработки «основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей» [137] и т. д.

Анализ содержания понятия социальной политики, зафиксированного в многочисленных определениях (табл. 6), позволяет выделить в качестве основных ее функциональных элементов такие, как отношения между социальными группами; развитие социальных отраслей хозяйства; рост качества жизни населения и защищенности социально уязвимых слоев; перераспределение средств и меры по уменьшению бедности и маргинализации; создание общественно-приемлемых социальных условий для реализации возможностей членов общества (объектов социальной политики); облегчение социальной цены экономических преобразований и т. д. Такое содержание социальной политики позволяет поставить вопрос о степени обоснованности рассмотрения проблем охраны здоровья детей в качестве ее предмета.

3.2. Анализ отношений социальной политики и охраны здоровья детей

Аргументы в пользу постановки этого вопроса можно условно дифференцировать на две группы:

а) вытекающие из логического анализа исследуемых отношений;

б) отражающие биосоциальные особенности детского периода онтогенеза.

Обращаясь к первой группе аргументов, следует указать, что далеко не во всех действующих нормативных правовых актах проблемы детства рассматриваются в рамках социальной политики. Так, в Конституции Российской Федерации нет понятия «социальная политика», но зафиксировано понятие «государственная политика в области здравоохранения» (статья 114).

В статье 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2‑КЗ «О Правительстве Российской Федерации» [295] в следующей последовательности установлено, что Правительство Российской Федерации:

– обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

– принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

– разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

– обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

– содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.

Таким образом, проведение государственной социальной политики и принятие мер по реализации прав граждан (в том числе детей) на охрану здоровья зафиксированы в разных частях данной статьи конституционного закона и фактически представлены как самостоятельные направления деятельности.

Таблица 6. Определения понятия социальной политики в различных источниках информации

Такой же вывод можно сделать исходя из того, что в соответствии с Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вопросы социальной политики и вопросы здравоохранения с 2002 по январь 2008 г. находились в ведении разных комитетов [200]^[44].

Вторая группа аргументов основывается на том, что социальная политика не учитывает (не может учитывать) биосоциальные особенности детства. Как показано выше (см. табл. 6), основной функцией социальной политики является регулирование отношений между социальными группами по поводу достижения ими своих интересов, улучшения своего положения в обществе, прежде всего, качества жизни [45, c. 796]. Социальная политика предусматривает активную роль социальных групп в защите своих интересов и осуществляет регулирование отношений между ними, что позволяет избежать или устранить конфликт между «социально уязвимыми» и «благополучными» гражданами [237], ее цель – «гармонизация общественных отношений, обеспечение политической стабильности» [122, c. 98].

Такое предназначение социальной политики действительно затрагивает обеспечение прав определенных групп детей, в первую очередь оказавшихся в особенно трудном положении, обусловленном воздействием неблагоприятных факторов кризисного этапа общественного развития (беспризорные и безнадзорные дети, дети из бедных семей и т. п.), но не фиксирует специфики фундаментальных признаков ребенка как объекта государственной политики, который «ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения»^[45].

Изложенные представления о сущности социальной политики, позволяют сделать вывод о том, что в государстве с рыночной экономикой, основанной на конкурентной борьбе, порождающей социальное расслоение общества и поляризацию социальных групп, в действующих нормативных правовых актах дети должны быть выведены за скобки содержания понятия социальной группы, поскольку основным признаком последней является противоречие с интересами других социальных групп, реализуемое в форме «конфликта, вражды, давления… и т. д.» [244, c. 17], а также «в утверждении одних социальных групп (классов), их социальных институтов и норм, и дестабилизации положения других» [87].

Приведенные характеристики социальных групп являются отражением реалий не только новейшей истории. В 1903 г. основоположник немецкой социологии права Georg Ellinek также подчеркивал факт противостояния социальных групп, указывая, что «в государстве мы … наблюдаем непрерывную борьбу господствующих общественных групп со стремящимися к господству или оттесненными от нее группами» [64, c. 124].

Признание детской части населения в качестве социальной группы влечет за собой не только признание наличия конфронтационных противоречий между детьми и «недетской» частью населения (социальными группами), но и узаконивает неравенство детей в этих отношениях, ибо «общество как социальная система не может полностью удовлетворить интересы и потребности всех социальных групп, которые… обладают неравным доступом к его материальным и духовным ресурсам, механизмам создания и распределения ценностей» [44, c. 14]. В этом контексте социальная политика в отношении детей (рассмотрение детей в качестве социальной группы) противоречит нормам Конвенции о правах ребенка, где установлено, что государства-участники обязаны первоочередное внимание уделять наилучшему обеспечению интересов ребенка (статья 3) и добиваться полного осуществления права каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья (статья 24).

Следует отметить, что Комитет по правам ребенка в своих рекомендациях [60, c. 209–244] не использует понятие государственной социальной политики по улучшению положения детей. Напротив, акцент делается на многоаспектности, интегральном характере деятельности по обеспечению прав детей, установленных Конвенцией о правах ребенка.