Положения первой редакции БК РФ основывались на Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере¹⁵⁴, представленном Международным валютным фондом (МВФ) в 1998 году.

Содержание принципа гласности в процессе бюджетной деятельности государства определяют его элементы. Чтобы раскрыть составные части принципа гласности в регулировании бюджетных правоотношений необходимо выделить его основные элементы:

– открытость и публичность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– доступ населения к информации о деятельности государства и местного самоуправления;

– общественный контроль граждан и других институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– выявление и учет мнения населения при принятии решений и возможность влиять на выработку решений;

– ответственность и отчетность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед гражданами и институтами гражданского общества.

Таким образом, необходимо отметить, что принцип гласности, будучи составляющим элементом одного из общих принципов права, как принципа демократизма, будет выступать отраслевым принципом всей бюджетной деятельности государства, но только в видоизмененном плане, а именно, с учетом изменений бюджетного законодательства на сегодняшний день. Вместе с тем, представляется возможным определить его признаки. Во-первых, это специфическая сфера реализации данного принципа, которая ограничивается территорией государства, на которой реализуется бюджетная деятельность. Именно открытость органов государственной власти должна быть обеспечена на всей территории. Во-вторых, объект воздействия. Это вопросы государственного значения, за исключением секретных статей бюджета. Решение вопросов государственного значения должно сопровождаться открытостью, подконтрольностью населению и общественным институтам. В-третьих, специфический субъектный состав, то есть состав участников. В решении вопросов государственного значения участвуют, помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждане, общественные организации и другие институты гражданского общества.

Нельзя не обратить внимание, что в юридической литературе принцип прозрачности (открытости) бюджета является выражением общеправового принципа гласности, в некоторых случаях данный принцип называют принципом транспарентности бюджета¹⁵⁵ или публичности¹⁵⁶. «Прозрачность (открытость) формирования и расходования бюджетных средств принято называть одним из основополагающих принципов управления публичными финансами, а прозрачность бюджетов всех уровней – считать главной характеристикой для определения уровня развитости бюджетной системы государства¹⁵⁷.

В 2007 году принцип гласности был трансформирован в принцип прозрачности (открытости)¹⁵⁸. С учетом изменений внесенных в ст. 36 БК РФ расширилось содержание данного принципа в части установления требований стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Суть прозрачности определяется не только доступностью информации для общества, прозрачность является необходимым условием общественного участия в принятии решений по вопросам бюджетной политики¹⁵⁹. Таким образом, можно согласиться с мнением Ю. В. Пятковской, что «прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и закрепление правил бюджетной классификации Российской Федерации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет, а следовательно, и запланированные бюджетные расходы, более открытыми для рядовых российских граждан»¹⁶⁰.

Позже ст. 36 БК РФ¹⁶¹ была дополнена новым абзацем об обеспечении доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Использование цифровых технологий в бюджетной деятельности государства «должно обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетных средств, но и при их расходовании, а с другой – позволит обществу видеть, куда направляются и как расходуются бюджетные средства, идут ли они на развитие государства или на обогащение лиц, совершающих незаконные действия при использовании бюджетных средств»¹⁶².

Важно отметить, что в условиях внедрения цифровых технологий в бюджетные правоотношения реализация принципа прозрачности (открытости) усложняется и по своему содержанию шире принципа гласности, что, с одной стороны, «способно повысить эффективность государственного и муниципального управления в сфере бюджета, поднять уровень доверия между государством (органами местного самоуправления) и обществом. Вместе с тем, система «Электронный бюджет» порождает определенные проблемы и риски, для преодоления которых необходимы целенаправленные действия со стороны государства»¹⁶³. Как отмечается в пояснительной записке к проекту БК РФ, «в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства»¹⁶⁴.

Также проект БК РФ закрепляет отдельную Главу 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», которая включает пять статей – 170–174. Как правильно отмечают некоторые исследователи, «важное значение, как представляется, для достижения прозрачности в бюджетных отношениях играет ст. 174 проекта БК «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ, при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляются Федеральным казначейством»¹⁶⁵.

В соответствии с п. 3 ст. 170 проекта БК РФ информационные системы в сфере управления государственными финансами должны функционировать на основе таких принципов, как:

– принцип полноты, достоверности и своевременности формирования информации, а также общедоступности информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

– принцип однократности ввода информации;

– принцип взаимодействия информационных систем в сфере управления общественными финансами с иными информационными системами;

– принцип доступности и бесплатности программных средств федеральной информационной системы в сфере управления общественными финансами, необходимых субъектам данных информационных систем в целях реализации ими своих бюджетных полномочий и формирования информации, необходимой для обязательного включения в федеральную государственную информационную программу.

Также необходимо обратить внимание, на то, что в статье 13 проекта БК РФ принцип прозрачности (открытости) изменил не только свое наименование, но и содержание; он звучит как «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)» и подразумевает под собой необходимость работы в двух направлениях. Во-первых, подотчетность предусматривает обязанность государственных (муниципальных) органов предоставить гражданам отчетность о результатах использования бюджетных средств, либо об исполнении бюджета, а также об осуществлении общественного мониторинга и оценки деятельности государственных (муниципальных) органов, являющихся участниками бюджетного процесса. Во-вторых, прозрачность (открытость), когда граждане и общественность располагают достаточной информацией об использовании бюджетных средств, которая позволяет им оценивать действия, предпринимаемые органами государственной (муниципальной) власти. На наш взгляд конструкция статьи 13 проекта БК РФ объединяющая принцип подотчетности и принцип прозрачности (открытости) является не совсем удачной, с той точки зрения, что на практике может вызвать определенные сложности с ее реализацией, более приемлемым вариантом будет отказаться от объединения в одну статью двух принципов.