Значение терминов «планирование» и «прогнозирование» в БК РФ не раскрывается. В то же время, ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹²⁴ дает определение обоих терминов, позволяющих разграничить их содержание, задачи и цели.

Планирование представляет собой деятельность по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ. Планирование направлено на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

Прогнозированием является деятельность по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

По версии Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ «…планирование – целеполагание на основе прогнозирования и разработка концепции достижения намеченных целей на основе определения способов, ресурсов, источников финансирования, сроков исполнения и ответственных исполнителей…

…прогнозирование – разработка прогнозов и вероятностного представления о предельных состояниях объекта (или явления) на основе анализа прошлого и текущего состояний, существующих тенденций с учетом возможного управления течением событий в будущем;

горизонт прогноза – перспективный срок в будущем, до которого в прогнозе рассматриваются варианты и оценки течения событий…¹²⁵».

Программирование представляет собой «деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания…» (подп. 7 ст. 3 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»)¹²⁶.

Закон о стратегическом планировании вводит в правовой оборот и раскрывает также иные понятия, которые могут быть применены к различным аспектам бюджетной деятельности и реализованы в форме методов и в рамках принципа плановости в регулировании бюджетных правоотношений, в частности, это «целеполагание – определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ».

Термин «проектирование» не раскрывается ни в БК РФ, ни в иных в нормативных правовых актах. «Современный экономический словарь» приводит такое значение: «Проектирование – 1) построение образа создаваемой системы, объекта, процесса в виде, допускающем его последующее воплощение в реальность; 2) разработка проекта»¹²⁷. Содержание проектирования как метода бюджетной деятельности можно вывести из текста Постановления Правительства РФ: «…1. Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетная комиссия) является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и других главных администраторов средств федерального бюджета при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и плановый период) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (внесении изменений в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период)…» ¹²⁸.

Федеральным законом от 20.07.2020 № 236-ФЗ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена ст. 26.1 «Инициативные проекты», согласно п. 1 которой «в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, в местную администрацию может быть внесен инициативный проект (курсив – авт.). Порядок определения части территории муниципального образования, на которой могут реализовываться инициативные проекты, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования»¹²⁹. В соответствии с абз. 3 п. 4 ст. 21 БК РФ каждому … инициативному проекту, предусмотренному статьей 26.1 ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поддержанному органами местного самоуправления, присваивается уникальный код классификации расходов бюджетов.

Планирование осуществляется на всех стадиях бюджетной деятельности – при формировании, распределении и использовании бюджетных средств. В БК РФ термин «планирование» употребляется применительно к долгосрочному бюджетному планированию (ст. 170.1 БК РФ), бюджетным ассигнованиям (ч. 2 ст. 69.2, ст. 174.2), расходам (бюджетным ассигнованиям) (ч. 3 ст. 72, ч. 1, ч. 2 ст. 158; абз.), источникам финансирования дефицита бюджета (абз. 3 ч. 1 ст. 160.2; абз. 2 ч. 2 ст. 160.2), предоставлению межбюджетных трансфертов

(ч. 3 ст. 132; абз. 3 ч. 3 ст. 139), бюджетным инвестициям (ч. 2 ст. 80), закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ч. 2 ст. 217.1).

Бюджетное планирование включает в себя процедуры формирования показателей основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ. Для федерального бюджета это: общий объем доходов (нефтегазовых и ненефтегазовых), общий объем расходов, источники финансирования дефицита бюджета (при наличии дефицита). Помимо этого, в параметрах бюджета учитываются первичный структурный баланс (при базовой цене на нефть), ненефтегазовый баланс, баланс (дефицит или профицит) ¹³⁰.

Участниками бюджетного планирования являются:

– органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, наделенные бюджетными полномочиями (ст. 7, 8, 9 БК РФ), действующие в пределах нормативно установленной компетенции;

– участники бюджетного процесса (гл. 18 БК РФ), выполняющие возложенные на них обязанности по формированию публичных централизованных фондов денежных средств ¹³¹.

Постановление Правительства РФ от 24.03.2018 № 3263 конкретизирует перечень субъектов бюджетного планирования, к которым относятся:

– федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ,¹³²

– палаты Федерального Собрания РФ,

– Конституционный Суд РФ,

– Верховный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ,

– Центральная избирательная комиссия РФ,

– Генеральная прокуратура РФ,

– Следственный комитет РФ,

– Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»,

– Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»,

– Счетная палата РФ

– Уполномоченный по правам человека в РФ.

Прогнозирование применяется в отношении: доходов (ч. 2 ст. 96.6) недостаточности денежных средств (ст. 6); источников финансирования дефицита бюджета (ч. 2 ст. 160), доходов бюджета (ст. 174.1).

Программирование осуществляется уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления; оно также предусмотрено нормами БК РФ (ст. 179, 179.1, 179.3).