Суд при рассмотрении публично-правовых конфликтов обязан вынести объективно правильное решение по делу, для чего он должен при необходимости проявлять инициативу в истребовании необходимых доказательств, вынесении на обсуждение дополнительных вопросов, выходить за пределы заявленных требований и приведенных сторонами доводов. Как уже было отмечено выше, во всех без исключения публично-правовых делах у суда должна быть активная роль[85].

Не следует забывать и о том, что споры с участием публично-правовых образований рассматриваются судами и в порядке искового производства (в случаях, когда в соответствии со ст. 124 ГК РФ они действуют «на равных» с другими субъектами гражданского права). по большому счету, несмотря на провозглашенный законом принцип равенства участников таких правоотношений, суду нелегко его выдержать[86]. Как справедливо указывала Т.Е. Абова, «недостаточно провозгласить равенство государства и других лиц в гражданско-правовых отношениях. Необходимо еще предусмотреть гарантии этого равенства»[87].

Одной из гарантий равенства государства с иными участниками гражданско-правовых отношений может стать законодательное закрепление процессуальных особенностей рассмотрения частноправовых споров с участием публично-правовых образований. В таких спорах следует усилить процессуальную активность суда и дать ему возможность истребовать доказательства по собственной инициативе, если при оценке представленных сторонами доказательств будет невозможно установить объективную истину по делу.

Поэтому будет правильно создать новый, отдельный вид гражданского судопроизводства, аккумулирующий нормы, содержащие процессуальные особенности рассмотрения судами частноправовых дел с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом разделе должен содержаться также четкий критерий определения надлежащей стороны в деле, в качестве которой в одних случаях выступает само государство, его субъекты или муниципальные образования, а в других – органы государственной власти или местного самоуправления. Как уже было сказано, таким критерием должна выступать материально-правовая заинтересованность в деле. Если спор касается прав и обязанностей только органа государственной власти или местного самоуправления, организации, реализующей публичные интересы – то стороной дела является этот орган или организация. Если же защищаемый интерес принадлежит неограниченному кругу лиц – стороной в деле является само государство или его субъект[88].

Подводя итог, следует подчеркнуть, что исключительный характер правосудия как государственной деятельности по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, требует наличия четко разграниченных между собой, учитывающих материально-правовую специфику подлежащих рассмотрению дел, процессуальных форм (видов судопроизводства).

В современный период основными проблемами, требующими незамедлительного решения, являются вопросы дифференциации дел в сфере гражданской юрисдикции на частноправовые (подлежащие рассмотрению и разрешению в исковом производстве, в гражданском и арбитражном судопроизводстве) и публично-правовые (подлежащие рассмотрению и разрешению в рамках административного судопроизводства и производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражном процессе); разработка и легальное закрепление критерия разграничения гражданских дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание и правовая регламентация процессуальных особенностей рассмотрения частноправовых и публично-правовых дел с участием государства, субъектов государства, муниципальных образований, органов государственной власти и местного самоуправления; совершенствование правового статуса суда в различных видах судопроизводства; четкая регламентация применения института судебного примирения в делах частной и публично-правовой природы.

Традиционно в науке цивилистического судебного процесса выделяют три группы субъектов гражданского и арбитражного судопроизводства. К первой относят суд, ко второй – лиц, участвующих в деле, а к третьей – лиц, содействующих правосудию.

Благодаря субъектам, относящимся ко второй группе, процесс возникает и развивается, они могут влиять на движение дела. Прежде всего, только лица, участвующие в деле, наделены правом инициировать судебное разбирательство. Они позиционируют себя в качестве обладателей нарушенного или оспоренного субъективного гражданского права или законного интереса, а суд, получив их исковое заявление, в решении вопроса о возбуждении производства по делу исходит из предположения о том, что так оно и есть. Указанную особенность отмечали многие исследователи – как дореволюционные (например, К.И. Малышев[89]) и советские (М.А. Викут[90]), так и современные (И. Зайцев[91]).

Безусловно, в момент получения искового заявления суд не в состоянии установить ни действительного обладателя нарушенного права или интереса, ни его реального нарушителя. Однако, согласно действующему гражданско-процессуальному и арбитражно-процессуальному законодательству, право на обращение в суд общей юрисдикции и арбитражный суд имеется лишь у «заинтересованных лиц» (ч. 1 ст. 3 ГПК РФ; ч. 1 ст. 4 АПК РФ).

Получается в некотором роде «заколдованный круг»: для возбуждения производства по гражданскому делу необходим юридический интерес, выяснить же, имеется ли таковой, можно лишь в результате рассмотрения дела по существу.

Особую сложность представляют гражданские дела с участием публично-правовых образований. Во-первых, действующее цивилистическое процессуальное законодательство не содержит критерия для определения судом, арбитражным судом того, кто именно является стороной спорного материального правоотношения в случае, когда исковое заявление предъявлено органом государственной власти или местного самоуправления. Во-вторых, закон четко не определяет характер интереса, реализуемого публично-правовым образованием в сфере гражданской юрисдикции. С одной стороны, Гражданский кодекс указывает, что в гражданских правоотношениях они выступают на равных с другими субъектами гражданского права, с другой – Конституционный Суд разъяснил, что публично-правовые образования имеют иной объем правоспособности, чем физические и юридические лица[92]. Таким образом, неясно, интерес какого рода реализуют публично-правовые образования в сфере гражданских правоотношений – частный или публичный.

Т.Е. Абова, исследуя проблематику, связанную с процессуальным порядком возбуждения и рассмотрения хозяйственных дел в государственном арбитраже, отмечала сложности, возникающие при решении вопроса о том, является ли заявитель заинтересованным лицом[93]. Очень важным является положение, выдвинутое ученым, о том, что государственные предприятия и организации в процессе могут защищать публичные, а не свои собственные интересы[94].

Предметом защиты в цивилистическом судопроизводстве, по общему правилу, являются субъективные права и интересы, принадлежащие частным лицам. Как указывал А.Х. Гольмстен, государство не всегда заинтересовано в рассмотрении частноправовых споров судом, поскольку при этом подлежат защите в основном индивидуальные интересы[95]. Таким образом, диспозитивность гражданского и арбитражного судопроизводства, проявляющаяся в свободе распоряжения как спорным материальным правом или интересом, так и процессуальными средствами их защиты, в инициировании цивилистического судебного процесса исключительно по волеизъявлению заинтересованных в деле лиц производна именно от частноправовой природы подлежащего защите нарушенного или оспоренного права, законного интереса.