Вместе с тем это правило не является абсолютным. Исторически гражданский процесс, действительно, был формой разрешения частноправовых конфликтов[96]. При этом и в тот период государство уже являлось участником частноправовых, гражданских отношений. Поэтому Е.В. Васьковский отмечал отличие частноправовых и публичных споров с участием государства[97]. Об этом же писал и В.М. Хвостов[98].
Схожий критерий разграничения гражданских дел и дел публично-правовой природы сформулировал Пленум ВС РФ[99]. Руководствуясь этим критерием, можно выявить немало дел, в настоящее время рассматривающихся в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства. Например, дела, возникающие из применения пенсионного законодательства, характеризуются неравенством их участников, один из которых осуществляет властные действия по применению действующего законодательства в соответствующей сфере. Кроме этого, в полной мере отвечают признакам публично-правовых отношений дела, возникающие из норм ГК РФ об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Также нельзя считать частноправовыми трудовые – и особенно служебные споры. Пленум ВС РФ прямо исключил служебные споры из юрисдикции Кодекса административного судопроизводства РФ, но ученые обоснованно полагают, что в этих делах, как минимум, сочетаются частноправовые и публично-правовые черты. Об этом пишет, например, Л.А. Чиканова[100].
Как известно, с принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ из ГПК РФ был исключен подразд. 3, содержавший правила рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции дел публично-правовой природы. Однако в АПК РФ одноименный раздел был сохранен, поэтому производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляется по-прежнему по правилам арбитражного судопроизводства. Строго говоря, это обстоятельство не позволяет относить арбитражный процесс к «цивилистическому судопроизводству».
Помимо этого, даже в тех случаях, когда публично-правовые образования выступают «на равных» с другими участниками гражданского оборота, они тем не менее реализуют гражданские права и интересы в целях наиболее эффективного выполнения публично-правовых функций. Правильно отмечают, что участвует государство в гражданском обороте не в своих частных интересах, а для наиболее эффективного отправления своих властных, общественных функций. При этом оно добровольно ограничивает свои полномочия, выступая наравне с другими субъектами гражданского оборота[101].
Поэтому можно согласиться с утверждением М.С. Шакарян о том, что органы исполнительной власти в процессе действуют от имени государства[102]. Именно потому, что органы публичной власти в конечном счете нацелены на выполнение своих государственных полномочий, даже участвуя в частноправовых отношениях они в дореволюционный период были ограничены в процессуальных возможностях и не могли, например, заключать мировые сделки.
Таким образом, можно констатировать, что публично-правовые дела в сфере гражданской юрисдикции в настоящее время рассматриваются не только по правилам административного судопроизводства, но и в цивилистическом судебном процессе. Предметом судебной защиты в этих делах является публичное право и публичный интерес, а властные полномочия, реализуемые одним из участвующих в них лиц по отношению к другому, приводят к выводу о том, что стороной в них является государство, его субъект или муниципальное образование. И это обстоятельство, несомненно, должно определять специфику процессуального статуса как суда, так и участников дела.
§ 6. Процессуальное положение суда в споре с участием публично-правового образования
Касательно процессуального положения суда, следует отметить, что основополагающим его основанием выступает принцип независимости. При рассмотрении дел частноправового характера он, в подавляющем большинстве случаев, безукоризненно выдерживается. Однако все не так однозначно в ситуации с разрешением судом дела публично-правовой природы.
Являясь органом государственной власти, суд в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в административном судопроизводстве, фактически, рассматривает спор «сам с собой». Проблема обеспечения независимости суда при рассмотрении дел публично-правового характера волновала ученых еще в дореволюционный период. Эту проблему исследовал, в частности, Е.В. Васьковский[103]. на первый взгляд, гарантией независимости суда при рассмотрении споров граждан с органами публичной власти является разделение властей, это отмечал Н.М. Коркунов[104].
Вместе с тем следует различать независимость суда как органа государственной власти и независимость судьи, рассматривающего дело. Если гарантии независимости суда закреплены на конституционном уровне, то обеспечению независимости судьи служит процессуальный институт отвода. Кроме этого, независимость судей обеспечивается также действием правил формирования состава суда в каждом конкретном случае. Так, в ч. 3 ст. 14 ГПК РФ установлен порядок формирования состава суда, гарантирующий невозможность включения в него заинтересованных в исходе дела лиц. Аналогичное правило установлено ч. 1 ст. 18 АПК РФ. Помимо этого, закон содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть произведена замена судьи или состава суда (ч. 5 ст. 14 ГПК РФ, ч. 3, 4 ст. 18 АПК РФ).
Несоблюдение указанных правил является прямым нарушением норм процессуального законодательства. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции указала, что нарушение порядка и оснований замены состава суда ставят под неразрешимое сомнение законность принятого судебного акта, так как он постановлен с нарушением норм процессуального права. В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является, в том числе рассмотрение дела судом в незаконном составе. В связи с этим, кассационная инстанция сочла необходимым отменить апелляционное определение и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции именно в связи с незаконным составом суда апелляционной инстанции[105]. На важность соблюдения норм о составе суда указывал и Конституционный Суд РФ[106].
Однако и этой меры недостаточно для обеспечения независимости суда при рассмотрении споров с участием публичных образований. Возможно, выходом из данной ситуации может служить установление положения, согласно которому в системе административного судопроизводства будет закреплен институт административных заседателей (по аналогии с присяжными и арбитражными заседателями). Административными заседателями было бы целесообразно назначать ученых-специалистов в области государственного права и административного судопроизводства.
Также необходимо возродить институт ответственности судей за выносимые ими решения. Как правильно отметил Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, «судьи не несут ответственности за ошибочные судебные решения»[107] – в законодательстве установлена ответственность лишь за вынесение заведомо неправосудных решений[108].
