В 1711 г. Петром I учреждается Правительствующий Сенат97, сосредоточивший все отрасли управления, высшую распорядительная власть, инициативу законов. В лице Сената Петр Великий создавал себе помощника, но этот помощник получил известную степень самостоятельности, соединенной с ответственностью, о которой говорится в указе о власти Сената98.
В указах от 17 марта и 8 декабря 1714 г. Сенат объявлялся высшим апелляционным (до 1864 г. в российском процессуальном законодательстве существовал только апелляционный способ обжалования) судилищем, на которое подаются жалобы его царскому величеству99.
Как отмечает В.М. Грибовский, доверие, оказанное государем Сенату, требовало гарантий его беспристрастности и внимательного отношения к чужой судьбе. Эти гарантии были предоставлены указом 1718 г. посредством дозволения подать жалобу (под угрозой смертной казни) на Сенат сенатскому секретарю, который, в свою очередь, представлял челобитную государю. «Предполагалось, что личное знакомство монарха с делом обеспечивало беспристрастие в принятии или непринятии челобитной, а подпись его равнялась именному указу, который сенаторы обязаны были выполнить не в пример ими лично предпринимаемых или текущих дел»100.
Указом от 12 мая 1720 г. учреждается особая должность для принятия жалоб на медленность и неправосудие коллегий и канцелярий. Для занятия этой должности ввиду ее важности, требовавшей самостоятельности, государь намерен был «определить особого человека, персону знатную». Из этой «знатной персоны», долженствующей в известной мере заменить прежнюю совместную деятельность царя и сенатского секретаря по принятию апелляций, впоследствии образовалась нормальная должность рекетмейстера101, оказывавшая значительное влияние на ход апелляции в Сенате102.
Таким образом, государь решительно отстранил себя от участия в просмотре челобитных, так как учреждение рекетмейстера сохраняло гарантии непременного и беспристрастного решения дела в Сенате. «Знатная персона», находившаяся с царем в близком общении и независимая от Сената, всегда могла довести до сведения монарха упущения высшего судилища. Вместе с тем сам Сенат поступил под надзор «ока государева» – генерал-прокурора. Эти две должности составили полный комплект прежнего контроля. Установление должности рекетмейстера закрепило значение Сената в качестве высшего апелляционного суда103.
После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись.
Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким.
В 1741 г. императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико104.
«В Сенате развились чисто судебные операции по апелляционному пересмотру и ревизии решений подчиненных ему судов, и вследствие смешения судебной власти с законодательной сами решения Сената стали подлежать дальнейшему обжалованию, он постепенно утратил свое прежнее значение средоточия верховного надзора за судебными установлениями и обратился в обыкновенную апелляционную и ревизионную инстанцию»105.
Вопрос о возможности и порядке обжалования решений Сената в истории российского законодательства решался по-разному.
Императрица Анна Иоанновна в 1730 г. допустила обжалование решений Сената, но при этом за неосновательную апелляцию просители могли быть подвергнуты жестокому наказанию.
Екатерина II разрешила жалобы на Сенат в виде исключения, однако с тем непременным условием, чтобы в них не было никаких непристойных слов, оскорбляющих честь судейскую, и вообще ничего, кроме одного дела. Как свидетельствуют указы по частным делам, несправедливые податели апелляций выдавались головой Сенату106, и от воли его зависело, наказать или простить их.
Так, в 1766 г. проситель Березин за несправедливую апелляцию был «отдан Сенату с такою полнотою власти, что Сенат может с ним поступить за то, как заблагорассудит». В сенатском указе было сказано, что по законам Березин за неправое челобитье подлежал бы смертной казни, но, подражая человеколюбию императрицы, Сенат его милует. По решению Сената Березин был посажен на неделю в крепость, в тюрьму, на хлеб и на воду107.
В 1810 г. учреждается Государственный Совет – верховное совещательное место в империи по всем отраслям властей законодательной, исполнительной и судебной. В связи с этим значение Правительствующего Сената ослабло, и Сенат стал считаться средней судебной инстанцией108, чьи постановления подлежали обжалованию, пересмотру и изменению или отмене «не иначе как по утверждении заключений о том комиссии прошений и Государственного совета Высшей властью»109.
В Своде законов (т. 10, ч. II: Законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских)110 указано: «…но как могут быть крайности, в коих возбранить всякое также прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего» (ст. 602), то дозволялось жаловаться его императорскому величеству на департаменты Правительствующего Сената (ст. 602) 111.
В соответствии с правилами Свода законов от подателя жалобы требовалось давать подписку о том, что он «ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые жалобы на Сенат» (ст. 602), а также не помещать в апелляциях, приносимых в Сенат, а также и на решения Сената, «поносительные и укорительные слова» (ст. 563), «неприличные выражения» (ст. 612). Наказание за несоблюдение этих требований было не менее суровым, чем в ХVIII в.
Например, некоего коллежского секретаря Крылова за то, что написал инвалиду Зимину прошение с дерзкими выражениями, Сенат присудил выдержать под арестом при полиции шесть месяцев и, опубликовав решение повсеместно, запретить Крылову заниматься сочинением просьб по чужим делам. Комитет, сверх этого, положил: отправить Крылова как вредного в обществе человека на житье в Сибирь. Государь не согласился: «Я считаю, что в Сибири он столько же вреден на свободе будет; оставить его на месте с объявлением, что при первом же случае будет сужден по всей строгости»112.
Жалобы на решения Сената надлежало подавать в Комиссию прошений, учрежденную специально для этих целей. Когда по заключению Комиссии, удостоенному высочайшего утверждения, решенное в департаменте Сената дело поступало для пересмотра в Общее собрание Сената, там оно докладывалось и решалось тем же порядком, как и по делам, вносимым в то же собрание по разногласию сенаторов департамента Сената. Из Сената дело по протестам обер-прокурора, министра юстиции могло поступить в Государственный совет. В связи c этим отмечалось, что как будто учреждены четыре новые судебные инстанции, что существенным образом влияло на скорость рассмотрения дела и принятие окончательного решения113.
Ускорить рассмотрение и разрешение дела в то время не представлялось возможным, в том числе потому, что с 1722 г. согласно Указу Петра I за нарушение порядка инстанций просителя могли подвергнуть суровому наказанию, например, «публичному жестокому наказанию со ссылкой на каторжные работы»114.
