Следующим этапом эволюции миротворчества ООН стало создание Комиссии по миростроительству (КМС). Соответствующее решение было принято 20 декабря 2005 года членами Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. Комиссия стала выполнять функции межправительственного консультативного органа по вопросам миростроительства. На КМС были возложены задачи по выработке рекомендаций относительно развития и восстановления стран, переживших военные конфликты. Создание Комиссии по миростроительству было обусловлено попыткой мирового сообщества предотвратить рецидивы военных конфликтов. Необходимо отметить усилия Российской Федерации, направленные на поддержку Комиссии. Отечественные дипломаты принимали участие в разработке основных положений, регламентирующих состав КМС и взаимодействие с другими органами. По сути, Комиссия по миростроительству является своеобразным мостом между представителями финансовых институтов, неправительственных организаций, донорами, с одной стороны, и Советом Безопасности, Экономическим и Социальным Советом ООН – с другой. Проведенный анализ результатов реформ после «Саммита-2005» позволяет сделать вывод, что в первые годы работы повестка Комиссии по миростроительству была переполнена разноплановыми задачами. Данная тенденция вызывает опасения в связи с существенным расширением сферы ответственности КМС. Принимая во внимание всю сложность задач, стоящих перед Комиссией, следует сконцентрироваться на выполнении приоритетных целей. Необходимо предотвратить повторение ситуации, сложившейся в середине 1990-х годов, когда в сферу ответственности ООН вошло слишком большое количество задач в области миротворчества. Тогда это сказалось на эффективности операций и работы «в полях». Представители Российской Федерации при ООН подчеркивают «большой потенциал полноценной координации усилий КМС и международных финансовых институтов», а также поддерживают «шаги Комиссии по поиску путей их подключения к такому взаимодействию»[110]. Стоит отметить, что в декабре 2023 года после длительной работы была принята резолюция Генассамблеи о выделении средств из бюджета ООН в Фонд по миростроительству. В документе отражен важный момент – распределение ресурсов будет подконтрольно государствам-членам, что способствует транспарентности и более эффективной работе на треке миростроительства.
Остановимся на механизме запуска миротворческих операций ООН. Исследователь А.А. Нестерова приводит следующий алгоритм (представлен ниже)[111]:
В состав миротворческих контингентов может входить военный, полицейский и гражданский персонал. Помимо этого, к некоторым ОПМ подключаются и волонтеры ООН. Состав каждой операции зависит от конкретных задач, поставленных мандатом, и варьируется в зависимости от ситуации в зоне конфликта.
В целом среди проблем, препятствующих становлению ООН как органа коллективной безопасности, исследователи Т. Вейсс, Д. Форзиф и Р. Коат отмечают следующие: неспособность некоторых государств присоединиться к общим соглашениям; неравенство государств – членов организации с точки зрения военного потенциала (в плане наличия или отсутствия ядерного оружия); высокие финансовые затраты на поддержание функционирования структуры; необъективное отношение доминирующих государств к странам, подверженным кризисам (приоритет отдается стратегическим партнерам)[112].
С целью нивелировать вышеупомянутые проблемы Совет Безопасности ООН принял решение не только ограничить число операций, но и провести тщательный анализ полученного опыта. Был разработан целый ряд документов, в которых исследовались причины неудач миссий, а также предлагались рекомендации по дальнейшему развитию миротворческой концепции в рамках ООН.
Миротворческая деятельность является ключевым инструментом ООН в сфере поддержания международной безопасности[113] и осуществляется в соответствии с международными нормативно-правовыми актами.
Подписанный 26 июня 1945 года Устав ООН как основополагающий документ современной системы международного права служит фундаментальной основой миротворчества. Уже на протяжении 79 лет в него не вносились изменения, в том числе в трактовки ряда терминов в сфере миротворческой деятельности, включая операции по принуждению к миру.
Методы урегулирования споров изложены в главе VI (при помощи мирных средств), главе VII (применение вооруженных контингентов ООН) и главе VIII (сотрудничество с региональными организациями в деле поддержания мира)[114]. В связи с усложнением задач, стоящих перед миротворческими силами ООН, все чаще наблюдается тенденция к смешиванию различных путей урегулирования конфликтов с применением мер, описанных в главах VI и VII. Проведение операций по поддержанию мира напрямую не закреплено в Уставе ООН, что порождает их довольно свободную трактовку и классификацию «согласно главе VI с половиной»[115].
Концептуальные аспекты реформирования миротворческой деятельности ООН были отражены в докладе бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» (1992 год)[116]. Выработан ряд рекомендаций для успешного проведения ОПМ: четкий мандат; взаимодействие всех сторон в выполнении данного мандата; поддержка со стороны Совета Безопасности ООН; готовность стран – членов ООН выделять военный, полицейский и гражданский контингенты для операций; эффективная координация на местах (под контролем Секретариата ООН); стабильное финансирование[117].
Рекомендации бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали стали толчком к значительному наращиванию миротворческого потенциала ООН, что привело к структурным изменениям в данной организации. Сменивший его К. Аннан ввел в оборот такие термины, как «превентивное развертывание», «превентивная гуманитарная помощь» и «превентивное миростроительство». Наращивался лексикон миротворческой деятельности ООН, что свидетельствует о расширении сфер интересов и возможностей самой организации.
Комплексно рассматривая структурные изменения в ООН, необходимо отметить ряд документов, которые на разных этапах послужили катализатором процесса становления миротворческой концепции. В начале 2000 года К. Аннан обратился к группе международных экспертов во главе с бывшим министром иностранных дел Алжира Л. Брахими с просьбой проанализировать миротворческую деятельность ООН и выработать практические шаги, направленные на ее усовершенствование.
В «Докладе Брахими» [118] подчеркивается потребность в большей конкретизации мандатов миссий, наличия согласия конфликтующих сторон на развертывание операции и достаточных ресурсов для ее осуществления. В документе также отмечается необходимость восстановления позиций ООН как основного инициатора миротворческой деятельности и сохранения ключевой роли Совета Безопасности. По мнению некоторых исследователей, «Доклад Брахими» сыграл ключевую роль в реформировании миротворческой деятельности ООН[119]. Так, было принято решение о существенном увеличении количества сотрудников Департамента операций по поддержанию мира для повышения качества планирования и распределения задач. Также был внедрен механизм предмандатного финансирования, направленный на обеспечение гарантированного финансирования на начальных этапах развертывания новых ОПМ. Формирование стратегического запаса оборудования и имущества необходимо для быстрого развертывания миссий в горячих точках, зонах гуманитарных катастроф и т. д. Помимо этого, «Доклад Брахими» заложил основы для развития миростроительства[120].
