Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов. В числе рисков, которые снижали или препятствовали росту реальных доходов граждан, были неграмотность, недостаточное образование или профессиональная подготовка, изнурительная болезнь, старость, инвалидность, безработица и большое число детей или материально зависимых лиц. В некоторых странах существовали также гендерные и этнические риски, что привело к проведению особой экономической политики «позитивной дискриминации» для поддержки особо защищаемых групп. Цель расширенной роли правительства состоит в снижении рисков для большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы имели без вмешательства правительства. Для того чтобы добиться такого снижения рисков, были введены новые программы. Зачастую новые программы начинались скромно и без размаха и от них выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем программы становились все более щедрыми и массовыми. Такой процесс характерен для многих программ, и его следует считать основной причиной роста государственных расходов. Его можно даже рассматривать как ключевую закономерность изменения объемов государственных расходов. Требования к получателям помощи в рамках программ поддержки последовательно ослаблялись, что увеличивало стоимость программ. Так было с программами выплаты пенсий по инвалидности во многих странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках политики «Нового курса» программой поддержки детей, находящихся на иждивении, в Соединенных Штатах вплоть до ее реформы в 1990-е годы.

ТАБЛИЦА 1.3 Налоговые поступления в бюджет (в % от ВВП), 1960–2008 гг.

ИСТОЧНИК: OECD, Revenue Statistics, 1965–2008 // Statistiques Des Recettes Publiques, 1965–2008 (2009).

Усиление государственного вмешательства основывалось на двух положениях, которые, однако, нигде не были прямо сформулированы или признаны. Первое из них и, возможно, самое важное заключалось в том, что граждане недальновидны. Предоставленные самим себе, они ни по отдельности, ни совместно не предпримут никаких действий, чтобы защитить себя и свои семьи от экономических рисков. Они не будут сберегать на старость, не отправят детей в частные школы за свой счет и не будут страховаться (или накапливать какие-либо финансовые активы) на случай болезни, безработицы и других неприятностей[7]. Второе положение состоит в том, что даже если бы граждане хотели защитить себя от рисков, то частные организации, включая благотворительные и религиозные, не смогли бы удовлетворить их потребность в таких услугах. Предполагалось, что государство сделает это лучше. Эти два положения обосновывали необходимость патернализма и значительного расширения роли государства.

В процессе феноменального роста государственных расходов в промышленно развитых странах во второй половине XX века государство превратилось в гигантскую страховую компанию и посредника для своих граждан. Этой де-факто страховой компании граждане платили страховые взносы в виде высоких налогов, а взамен получали бесплатные или существенно субсидируемые государственные услуги. Как сказал шведский министр здравоохранения и социального обеспечения, «основной принцип нашей модели состоит в том, что каждый делает взнос через налоги и каждый получает что-то обратно». Однако из-за того, что граждане не всегда хорошо понимают взаимосвязь между уплаченными налогами (ценой) и полученными услугами (выгодой), у некоторых из них возникает представление, что они получают бесплатные услуги или услуги с нулевой стоимостью[8]. Эта взаимосвязь, конечно, касается всего населения, а не отдельных граждан. Для отдельных граждан взаимосвязь между заплаченными налогами и полученными выгодами зачастую была и остается не особенно явной. Более того, эта взаимосвязь не является случайной. При выполнении этого навязанного социального контракта одни граждане получают или теряют больше, чем другие. Например, те, кто благодаря здоровому образу жизни имеет лучшее здоровье, или те, кто решил иметь меньше детей, в конечном счете субсидируют тех, кто менее здоров, и тех, у кого больше детей. Обучение в государственных университетах финансируется за счет семей (часто более бедных) тех граждан, которые не учились в них. Таким образом, перераспределение идет не только вертикально, в направлении сверху вниз, но и в значительной степени по горизонтали[9]. Предполагаемое снижение рисков для одних оборачивается большими затратами для других. К такому горизонтальному перераспределению в одних странах относятся терпимее, чем в других. И оно часто оказывается менее справедливым, чем вертикальное перераспределение.

Некоторые граждане научились притворяться и обманывать систему: они уклоняются от налогов; получают пособия и поэтому не работают; занимаются теневой экономической деятельностью, уходя от налогов и регулирования и одновременно получая пособия по безработице; симулируют болезнь, чтобы получить оплачиваемый отпуск по болезни; симулируют или преувеличивают инвалидность; бездельничают на рабочих местах в государственном секторе; все это перекладывает расходы на финансирование государства на плечи честных и трудолюбивых граждан, а также тех, кто из-за своей экономической ситуации не способен эксплуатировать систему (таких, как зависимые работники в крупных частных компаниях). Частота таких явлений, как теневая экономическая деятельность, уклонение от налогов, коррупция, незаконные отпуска и увиливание от исполнения рабочих обязанностей, растет год от года и начинает составлять заметную проблему в некоторых странах, особенно в ряде стран с высокими налогами и значительными государственными расходами[10]. О проблеме горизонтального неравенства знал еще Платон, который написал 2500 лет назад: «…во взаимоотношениях с государством, когда надо делать какие-нибудь взносы: при равном имущественном положении справедливый вносит больше, а несправедливый меньше, и, когда надо получать, справедливому не достается ничего, а несправедливый много выгадывает» (Plato, 1961, p. 593; Платон, 2007, с. 123). Эту проблему также видели Джон Стюарт Милль и другие авторы прошлого (Mill, 2004, p. 739). Горизонтальное неравноправие может превратить самую справедливую на бумаге программу в самую несправедливую на практике.

В то же время политики знают, что могут получать голоса избирателей, если дадут им рабочие места в государственном секторе или направят средства определенным группам избирателей, зная, что выиграют от этого только они, в то время как издержки будут переложены на всех или на большинство граждан. При этом занятость в государственном секторе экономики и государственные расходы растут, а производительные государственные расходы часто сокращаются[11]. В последние годы проблемы справедливости и эффективности стали угрозой легитимности неявного социального контракта между гражданами и государством, который, как предполагается, лежит в основе современных государств. Проблемы справедливого вертикального и горизонтального распределения стали более заметны и привлекли внимание как экономистов, так и политиков.

В странах с высоким уровнем государственных расходов и налогов большинство граждан утратили часть своих возможностей и свободы делать собственный, личный потребительский выбор. Высокие налоги, которые они платят, лишают их значительной части располагаемого дохода и экономической свободы использовать свои доходы до налогообложения[12]. Если бы граждане имели такую свободу, то многие отказались бы от соблюдения социального контракта, который действует в их странах. Сами правительства лишились свободы проводить политику в соответствии со своими предпочтениями, так как значительная часть их годовых бюджетов привязаны к начатым в прошлом программам, изменить которые очень непросто. Такая предопределенность использования государственных средств стала вызывающим тревогу явлением последних десятилетий. Растет число граждан (пенсионеры, государственные служащие, инвалиды, безработные, получатели социальных пособий, работники субсидируемых предприятий и др.), которые получают большую часть доходов от государственных программ и стали бы сопротивляться их отмене. Из-за этого новым правительствам стало очень сложно отменять программы, введенные предыдущими правительствами. В большинстве стран государственные служащие получили юридически закрепленное право на пребывание в должности в течение установленного срока, так что их нельзя уволить даже тогда, когда они плохо работают или больше не нужны. Бюджеты могут изменяться только в некоторых, очень небольших пределах. В таких условиях реформа часто означает лишь увеличение расходов. В результате даже в весьма благополучные времена возникает бюджетный дефицит и растет внутренний государственный долг. Политика предыдущих правительств часто приводит к «зависимости от первоначально выбранного пути», создавая для новых правительств своего рода улицу с односторонним движением, ведущую в направлении повышения государственных расходов и налогов.