Теории, основанные на предпосылке о возможности провала рынка, в большинстве своем акцентируют экономическую функцию государства, связанную с выполнением более масштабной задачи по распределению (аллокации) ресурсов. Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо функционирующего рынка может оказаться результатом сбоя в работе политического механизма, а не провала рынка в его традиционном понимании. Эти теории делают акцент на таких явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного типа», «естественные монополии», «экстерналии» и прочие факторы (включая асимметричность информации), которые вызывают сбои в распределительной функции частных рынков. Эти сбои рассматриваются как болезни экономики, а правительство предстает непредвзятым и знающим врачом, который может диагностировать заболевание и прописать необходимую дозу лекарства, способного устранить проблему. Как следствие, эти теории вменяют в обязанность правительству вмешиваться и устранять провалы рынка.

Ряд провалов рынка, такие как существование исключительно общественных благ и естественных монополий, можно рассматривать как естественные и неизбежные. Это значит, что они составляют внешнюю среду для действий государства. Это допущение принимают большинство нормативных теорий. Однако часть провалов можно предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью или частично, если государство будет с большей силой и эффективностью выполнять свою регулирующую функцию – ликвидируя, например, монопольные цены тех монополий, которые не являются естественными, и другие злоупотребления на рынке. Правительство, особенно в США, ранее активно боролось с подобными практиками. Однако недавние события на финансовом и реальном рынках показали важность успешного выполнения государством функции регулирования и контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые могут возникнуть, если государство не выполняет ее или выполняет неэффективно[2]. Например, разрастание некоторых финансовых учреждений до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть» указывает на провал государственного управления, а не рынка. Государство должно было и имело возможность с помощью должного регулирования помешать этим учреждениям разрастись до таких размеров.

После Второй мировой войны приобрела популярность так называемая кейнсианская экономическая теория, которая предоставила еще один теоретический аргумент в поддержку государственного вмешательства: потребность в контрциклической, или стабилизационной, политике, вплоть до политики «точной настройки». Необходимость такой политики обосновывалась наличием особого типа провала рынка – неспособности создать такой совокупный спрос, который позволит поддерживать стабильный экономический рост при максимально возможном уровне занятости. До Кейнса предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами и адекватными процентными ставками всегда будет создавать достаточный спрос. А если такого не происходит, то это значит, что цены и заработные платы недостаточно гибки или процентные ставки находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту точку зрения, объяснив Великую депрессию отсутствием достаточного совокупного спроса. Он утверждал, что правительство должно обеспечить достижение такого уровня инвестиций и сбережений, который будет достаточен для поддержания полной занятости в экономике. Суть «полной занятости» осталась неясной, и способы ее эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная политика особенно широко применялась в 1950-х, 1960-х и в первой половине 1970-х годов. За следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила немалую долю былой популярности, особенно среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса 2008–2009 годов снова стала очень модной[3].

Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно.

Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, философы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению.

Ричард Масгрейв в своей известной книге (Musgrave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959, p. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствующей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы.

Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотности избирателей[4]. В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема – это само правительство.