23 августа 1993 года Б. Ельцин в борьбе с Верховным Советом за поддержку в регионах издал указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов РФ», которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти. При этом предусматривались существенные надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.
1.1.2. Эпоха «всевластия» губернаторов (1993–2000)
Система относительного равновесия полномочий глав регионов и региональных парламентов, утверждавших ключевые назначения в администрациях, окончилась после силового роспуска советов осенью 1993 года.
Как известно, 21 сентября 1993 года Б. Н. Ельцин подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе». Указ предусматривал прекращение полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и проведение 11–12 декабря 1993 года[27] выборов нового двухпалатного федерального парламента. Действия президента РФ ожидаемо не были признаны действующим парламентом, и противостояние сторон завершилось вооруженными столкновениями 3–4 октября и победой президентской стороны. 15 октября Б. Н. Ельцин издал Указ № 1633 о проведении 12 декабря всенародного голосования по проекту Конституции РФ, одновременно этим же указом было утверждено и само положение «О всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года».
Первоначальная редакция Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 года предусматривала сохранение полномочий представительных органов власти в регионах, однако после событий 3–4 октября 1993 года началась ликвидация и этих органов.
Первыми были распущены советы в Москве. 7 октября 1993 года президент РФ издал Указ № 1594 о прекращении полномочий Моссовета, районных и других советов в Москве, где было предусмотрено проведение выборов в представительный орган власти Москвы одновременно с выборами в Государственную Думу. Указом от 24 октября № 1738 было дано согласие на проведение в тот же день выборов и в Московскую областную Думу; этим же указом были утверждены положение «О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года» и положение «О выборах в Московскую областную Думу 12 декабря 1993 года».
9 октября 1993 года был подписан Указ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Данным указом предусматривалось прекращение деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов, их функции передавались соответствующим местным администрациям.
Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» предусматривал проведение в период с декабря 1993-го по март 1994 года выборов в представительные органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 27 октября Указом № 1765 были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ разработать и принять соответствующие положения с учетом данных «Основных положений».
Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» предусматривал прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в период с декабря 1993-го по июнь 1994 года. Указом от 29 октября 1993 года № 1797 были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных «Основных положений».
В результате главы администраций (губернаторы), назначенные президентом РФ, фактически превратились на короткий период между роспуском одних и выбором других представительных органов власти в полновластных хозяев территорий. Правда, при этом хотя их власть, по сути, не ограничивалась институционально, однако ограничивалась фактически «сопротивлением среды» в виде поддержки (или неподдержки) со стороны местных элит, личного доверия или недоверия к главе администрации со стороны жителей и существенным потенциалом протестной активности во многих регионах.
Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, позволила субъектам Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти, правда с оговоркой: «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом». Однако соответствующий федеральный закон был принят лишь в 1999 году, а до этого пробелы федерального законодательства лишь в какой-то мере устранялись указами Президента РФ и постановлениями Конституционного суда РФ.
Конституция 1993 года также дала право субъектам Российской Федерации принимать свой Устав и региональные законы, что стало еще одним очень важным для формирования политических систем российских регионов изменением. В советский период все регионы России, кроме автономных республик, не имели права осуществлять собственную законодательную деятельность. Избрание в 1993–1994 годах новых законодательных органов в большинстве субъектов РФ позволило создать в этих регионах свои конституции или уставы и свое региональное избирательное законодательство. В условиях минимальных ограничений в эти годы со стороны федерального законодателя регионы фактически были свободны выстраивать свои политические системы и институциональные правила, как считали нужными. В подавляющем большинстве субъектов РФ в конституциях и уставах было предусмотрено прямое избрание глав регионов (президентов, губернаторов и т. п.). Система органов власти регионов фактически претерпела превращение в режим полностью подчиненной исполнительной власти ассамблеи в условиях президентской схемы разделения властей.
Создалась новая ситуация, в которой глава администрации назначается президентом страны без выборов, подотчетен ему, имеет право вето на решения законодательного органа. Это вето могло быть преодолено лишь 2/3 голосов депутатов. Возможность выражения недоверия представительным органом главе исполнительного органа с апелляцией к Президенту и в Конституционный суд отменялась. Были ограничены нормотворческие и контрольные полномочия ассамблей – ранее они не ограничивались, советы имели право обжаловать решения исполнительной власти, приостанавливать их до рассмотрения суда. Решения о бюджете и расходах законодательной властью стали приниматься только с согласия правительства. Обжалование актов исполнительной власти не предусматривалось, при этом во многих регионах допускалось совмещение постов в исполнительной и законодательной власти (и в Госдуме РФ в 1993–1995 годах члены Правительства РФ могли быть депутатами).
Повсеместно на место довольно многочисленных советов пришли новые, как правило довольно малочисленные и гораздо более зависимые от исполнительной власти законодательные собрания, чем их предшественники. В это время допускалось совмещение статуса депутата законодательного собрания с должностью в исполнительной власти и во многих регионах депутатами стали назначенные губернаторами главы местных администраций (к примеру, палата представителей Госсобрания Башкортостана, избранная в 1995 году, почти целиком состояла из глав администраций). Таким образом, исполнительная власть могла обеспечивать одобрение необходимых для нее нормативно-правовых актов законодательным органом, опираясь на глав администраций муниципальных образований, муниципальных и государственных служащих, руководителей государственных и муниципальных предприятий, а также генеральных директоров предприятий и руководителей коммерческих структур и сельхозпредприятий. Данные категории депутатов составляли во многих новых региональных парламентах большинство.
