Представляется, что классификация муниципального процесса по частям, направлениям и видам (типам), процессуальной деятельности наиболее оптимальный способ охарактеризовать его содержание[65]. Под частью муниципального процесса мы понимаем его разновидность в контексте степени обязательности осуществления тех или иных процедур. На основе такого критерия нами выделяются обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс и дополнительный муниципальный процесс. Критерием классификации муниципального процесса может быть содержательная направленность процедур в их движении к конкретной цели, например, к принятию муниципального нормативного правового акта. На основании этого критерия выделяются муниципальный правотворческий процесс, муниципальный правоприменительный процесс, муниципальный контрольный процесс. Каждое из названных направлений подразделяется на сегменты, которые обусловлены предметом соответствующего процесса и его целью[66].

Содержание местного самоуправления достаточно четко определено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и проявляется, как уже отмечалось, при решении вопросов местного значения, закрепленных в его ст. 14, 15 и 16 посредством осуществления населением и органами местного самоуправления процессуальных действий. К таким действиям в названном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относятся местные референдумы, голосования граждан, опросы граждан и другие действия, позволяющие выявлять волю субъектов муниципального права и оформить ее в правовом акте либо отразить в документе, содержащем информацию, необходимую для последующего принятия решения. Именно таким способом обеспечивается реализация населением и органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В совокупности действия субъектов муниципального права, необходимые для решения вопросов местного значения и обусловленные обязанностью исполнения возложенных на них полномочий, составляют обязательный муниципальный процесс. Обязательный потому, что без осуществления необходимых действий субъекты муниципального права не смогут решать вопросы местного значения и исполнять закрепленные в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочия. По состоянию на 1 января 2018 г. на органы местного самоуправления возложено четырнадцать полномочий. Их на шесть больше по сравнению с первым перечнем полномочий, утвержденным Федеральном законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ на момент его вступления в силу. Это свидетельствует о тенденции расширения полномочий органов местного самоуправления и, соответственно, повышения востребованности муниципального процесса. В то же время полномочия органов местного самоуправления закреплены и в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, на что обоснованно обращается внимание в юридической литературе[67]. Так, например, не вопросами, а полномочиями являются установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, а также утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

За пределами полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных в названных статьях указанного Закона, находятся и некоторые исключительные полномочия представительных органов муниципальных образований. Такие полномочия закреплены в ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Это определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества, контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Следует также отметить, что в ст. 36 названного Федерального закона закреплены некоторые полномочия глав муниципальных образований, включая обнародование нормативных правовых актов и издание нормативных правовых актов, которые направлены на решение вопросов местного значения.

Таким образом, перечень полномочий органов местного самоуправления гораздо шире, чем он определен в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Для реализации всех предоставленных им полномочий также требуется процессуальное обеспечение, что влечет расширение содержания обязательного муниципального процесса.

В федеральном законодательстве имеются нормы, описывающие некоторые процессуальные действия. Такое правовое регулирование муниципального процесса является гарантией полного исполнения органами местного самоуправления своих материальных полномочий. Ярким примером указанной регламентации является реализация представительным органом муниципального образования полномочий по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений. Порядок принятия устава муниципального образования установлен в ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ч. 4 данной статьи определены обязательные процедурные действия по обеспечению рассмотрения проекта устава муниципального образования. В частности, в ней записано, что не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования его проект подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Действия по их реализации входят в содержание обязательного муниципального процесса. Подобным образом решаются и вопросы рассмотрения проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Следует отметить, что названных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ процессуальных действий, обеспечивающих обсуждение проекта устава муниципального образования, недостаточно для обеспечения его всестороннего рассмотрения максимально широким кругом жителей муниципального образования. Для этого требуется принятие трех муниципальных правовых актов, утверждающих процессуальные действия, составляющие порядок опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования, порядок учета предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Такая потребность выявляет важную особенность обязательного муниципального процесса. Этот процесс осуществляется в строгом соответствии с требованиями соответствующих процессуальных правовых актов.

Как уже отмечалось, органы местного самоуправления решают немало вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но имеющих важное социальное значение для населения муниципальных образований. Такие вопросы и права по их решению перечислены в ст. 14¹, 15¹ и 16¹ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Их реализация объективно требует применения процессуальных норм, закрепляющих конкретные процессуальные действия. Так, например, статьей 14¹ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления городского и сельского поселений создавать музеи поселений. Чтобы обеспечить реализацию этого права следует разработать нормативные акты, определяющие порядок выделения земельных участков и помещений для соответствующих общественных нужд, установить порядок сбора, хранения экспонатов и проведения соответствующей экспертизы на предмет определения их художественной и исторической ценности, а также порядок организации и проведения экскурсий по музеям, обмена экспозициями с другими музеями. Без таких процессуальных актов вряд ли возможна полноценная реализация права органов местного самоуправления на создание музеев.

Анализ закрепленных в ст. 14¹, 15¹ и 16¹ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ прав органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что процессуальная деятельность потребуются и при решении иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и других муниципальных образований. Она будет необходима, например, при регистрации органами местного самоуправления городского, сельского поселения права предоставлять гражданам жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования, а также при организации муниципальной пожарной охраны и создания условий для развития туризма. Процессуальные нормы упорядочивают такую работу, обеспечивают целенаправленность и достижение ожидаемого результата.