Представленная Вебером концепция бюрократии воспроизводит ее идеальный тип – то есть, перечисленные им качества могут не соответствовать в полной мере характеристикам ни одной из реально существующих бюрократических систем. Реальные управленческие структуры могут в большей или меньшей степени приближаться к веберовской идеальной бюрократии. Эта концепция бюрократии, тем не менее, стала основой для всех последующих исследований данного явления.
Однако перед лицом глобальной бюрократизации современного общества и появления тоталитарных режимов в ряде восточных и западных государств бюрократия стала представляться не столько эффективным инструментом управления, сколько особой олигархической системой политического господства.
В связи с этим в социологии исследуется процесс превращения бюрократии в отдельный класс, социальный слой, обладающий собственным классовым сознанием и собственной системой ценностей. Роберт Митчелс вывел «железный закон олигархии»: с усложнением структуры бюрократии власть переходит в руки элиты организации, которая осуществляет правление в диктаторской манере. Главной задачей системы становится не управление по законам целесообразности, но сохранение собственной позиции.
Таким образом, бюрократия прекращается из контролируемой, демократической, в правящую, автократическую. Она становится мощной политической силой – по сути, доминирующей группой общества нового типа, которое не является ни капиталистическим, ни социалистическим. Если для Вебера политическое господство бюрократии было проблематичным вопросом, то Митчелсу оно представляется неизбежным результатом процессов, происходящих внутри самой бюрократической системы.
Специалисты в области социологии все чаще выражают тревогу относительно будущего западной демократии. По их мнению, рост бюрократизации государственной администрации и увеличивающееся влияние капиталистических предприятий являются основной угрозой современному парламентскому институту.
Американский философ и критик Джеймс Бернхэм предложил теорию «революции управляющих», согласно которой специалисты-техники, интеллектуалы-гуманитарии и администраторы способны осуществлять не только экономическое, но и политическое руководство государством. При этом само общество приобретает вид пирамиды, где обратная связь ее ступеней, в направлении снизу вверх, сведена до минимума.
Особенное внимание западных исследователей привлекает бюрократия советского образца (впоследствии названная Г.Поповым «административно-командной системой»). Советские социологи, следуя теории ленинизма, исключали тот факт, что бюрократия лежала в самой основе советской системы, в то время как другие марксисты не отрицали, что именно бюрократия, больше чем что-либо другое, определила саму природу этого режима. С их точки зрения, бюрократия была не просто привилегированной группой, а являлась новым эксплуататорским классом. Фактически, при советской системе средства производства являлись не «социалистическими», а «государственными», они не принадлежали обществу, а являлись собственностью государства и тех бюрократов, которые им управляли. Согласно исследованиям последнего времени, именно эти бюрократы (техники, директоры, специалисты, занимавшие ключевые позиции в партии и государственной администрации) эксплуатировали пролетариат и присваивали прибавочную стоимость производимого продукта. Этот новый тип режима, названный бюрократическим коллективизмом, не ограничивался только Советским Союзом, подобные тенденции наблюдались и в фашистских странах, и даже в капиталистических демократических так называемых странах «всеобщего благоденствия».
В рассмотрении феномена бюрократии существует еще один социологический подход – так называемая теория конфликта. Согласно ей, организация является единым целым, но при этом состоит из ряда групп, отличающихся противоположными целями и интересами. В большой организации наблюдается, прежде всего, заинтересованность каждого участника трудового процесса в соблюдении своих узких интересов вопреки более глобальным организационным целям.
Американский социолог Роберт Мертон, в свою очередь, обосновал в своих работах неэффективность и формализм бюрократии. Те качества, которые Вебер считал способствующими ее эффективной деятельности (прежде всего, господство целесообразных правил и жесткий контроль), не только обеспечивают надежность и предсказуемость схем действия бюрократической машины, но и, на самом деле, ведут к ригидности (отсутствию гибкости) и, в конечном итоге, разрушению системы. Формальные аспекты бюрократии начинают играть более значимую роль, нежели достижение принципиальных организационных целей. Согласно Мертону, если отойти от норм идеальной модели и здраво взглянуть на реально существующую систему организации, то можно увидеть, что некоторые характеристики бюрократии (например, строгий контроль за выполнением требований) могут как способствовать, так и препятствовать эффективной деятельности организации.
Всякая крупная социальная структура подвержена двум противоположным тенденциям. Одной из них является агрессивность, характеризующаяся стремлением системы постоянно увеличивать собственные полномочия, власть и номенклатуру. Вторая – это рецессивность, своеобразный «комплекс неполноценности», включающий страх перед какими-либо инновациями и реформами, а также отказ от ответственности, стремление переложить ее на другого. До тех пор, пока обе эти тенденции пребывают в равновесии, не превышая некоторого порога, «точки кипения», систему можно считать относительно нормальной, дееспособной. Как только одна из них получает доминирующий статус, это значит, что бюрократия заработала, начался регресс.
В какой-то степени бюрократическая система является запрограммированной на саморазрушение, которое является неизбежным результатом как первой, так и второй тенденции.
Еще одно противоречие, определяющее функционирование бюрократии, заключается в следующем. Штат чиновников, обслуживающих ту или иную сферу, является достаточно постоянным (это – одно из условий существования и эффективной работы системы), однако «внешние», политические обстоятельства изменяются, что с необходимостью влечет за собой конформизм управленцев. Работа, затраченная на приспособление, все же является работой, и на нее расходуется значительная часть энергии, которая изначально была предназначена для других, собственно административных целей.
Существуют и другие факторы функционального расстройства системы. В их числе – наличие в пространстве деятельности своего рода лакун, областей неопределенности, не охваченных никакими правилами. Вокруг них разгораются ожесточенные споры, возникают конфликты, дезорганизующие собственно управленческую деятельность аппарата.
Почему мы считаем нужным так подробно останавливаться на отдельных моментах современной теории бюрократии? Очевидно, это делается по принципу «негативной дополнительности»: обо всем этом Паркинсон не пишет.
Он подошел к этой проблеме с несколько неожиданной стороны. Его исследование бюрократии, в лучших традициях английской науки (и сатиры), отличается эмпиризмом и привычным каждому англичанину обращением к здравому смыслу. Какова исходная посылка не просвещенного в данной области читателя? Мировое устройство разумно, люди, которые нами управляют, умны, справедливы и вполне соответствуют поставленным перед ними задачам. Какова цель автора этой книги? Доказать, что приведенное выше мнение относится к области ненаучной фантастики.
Закон Паркинсона базируется на идее, что работа постоянно возрастает в объеме до тех пор, пока она не займет все отведенное на нее время. Следствием этой закономерности является тот факт, что количество чиновников постоянно растет, вне зависимости от объема приходящейся на их долю работы. Подобный рост оказывается возможным потому, что на самом деле чиновники множат подчиненных, дабы упрочить свой статус в системе. И тут вступает в действие еще одна закономерность: с ростом числа подчиненных объем работы действительно увеличивается, поскольку одно и то же дело теперь проходит несколько инстанций, ни одну из которых нельзя миновать. Получается заколдованный круг, гегелевская «дурная бесконечность». Выбраться из этого бюрократического лабиринта (а в том, что это действительно лабиринт, сомнений не возникает) можно, лишь руководствуясь здравым смыслом, этой от природы данной человеку нитью Ариадны.
