Нет нужды доказывать, что подобная трактовка общего блага одних обрекала на прозябание, другим сулила сытую и беспечную жизнь. Иными словами, общее благо в представлении как Петра, так и его идеологов узаконивало социальное неравенство, превращало его в незыблемую основу общественного бытия и в конечном счете являлось не чем иным, как фикцией.
У Петра были четкие представления о способах достижения общего блага. Для этого требуются три условия: наличие разумных узаконений, регламентирующих жизнь подданных; наличие учреждений, контролирующих выполнение указов и осуществляющих предусмотренные ими меры наказания к ослушникам указов, наконец, третье условие имело в виду готовность подданных беспрекословно выполнять нормы, предусмотренные законами.
Сколь значительными были в глазах царя указы и регламенты, свидетельствует тот факт, что он принимал самое активное участие в их составлении. Морской устав Петр составил сам от начала до конца. Генеральный регламент, определявший порядок прохождения дел в учреждениях и обязанности чиновников, Петр редактировал двенадцать раз, а инструкцию генерал-прокурору – шесть раз.
Многие указы даже распорядительного характера царь составлял лично. Едва ли не самым верным признаком причастности Петра к составлению указа является наличие в его мотивировочной части таких слов, как «понеже» (так как), или «дабы», или, наконец, «для того, чтоб». Законописатель пытался убедить подданных в целесообразности той или иной нормы, вводимой соответствующим указом. Почему губернаторов надлежало заранее известить о привозе товаров для продажи иноземным купцам не в Архангельск, а в Петербург? «Для того, – разъясняет законодатель, – чтоб торговые иноземцы писали за море к своим корреспондентам, чтоб корабли для нагрузки таких товаров к Петербургу присылали, а не к Городу (Архангельску. – Н. П.), дабы из того напрасного себе убытку не имели».
Указ 28 января 1713 года обязывал фельдмаршалов извещать Военную канцелярию об изменении дислокации подчиненных им полков. Тут же пояснение целесообразности данной меры: «Понеже от неизвестия места, где будут полки обретаться, во отправлении вещей и прочих потреб может произойтить какое помешательство и продолжение». Указ о единонаследии тоже мотивирует целесообразность нового порядка наследования недвижимого имущества только одним из сыновей: «Понеже разделением имений после отцов детям недвижимых, великой есть вред в государстве нашем как интересам государственным, так и подданным и самим фамилиям падение».
Указы определяли, что хлеб надлежало убирать не серпами, а косами, чтобы юфть для обуви обрабатывали не дегтем, а ворванным салом, чтобы избы в деревнях ставили одну от другой на указанном расстоянии, чтобы ткали не узкое, а широкое полотно и т. д. и т. п.
Регламентный характер указов распространялся не только на хозяйственную, но и на духовную жизнь подданных. Им предписывались нормы поведения в церкви, а также регулярность ее посещения, регламентировалась экипировка и внешний вид подданных, их семейная жизнь. Указ не оставлял без попечения и мертвого подданного, определяя, в каком гробу и на каком кладбище его хоронить.
Участие Петра в законотворчестве исходило из его веры во всемогущую роль «добрых порядков», под которыми подразумевались глубоко продуманные законы и надлежащим образом устроенные учреждения. «Глава же всему, – наставлял царь, – дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтра не откладывали, ибо как может государство управлено быть, егда указы действительны не будут, понеже презрение указов ничем рознится с изменою»[1]. В другом указе на этот счет сказано еще более выразительно: «Ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти». Указы объявлялись «фортецией правды», а их нарушители уподоблялись людям, которые под нее «тщатся всякие мины чинить».
Итак, общее благо обеспечивают указы, регламентирующие жизнь всех слоев населения. Но меру регламентации, надобность в тех или иных указах, меру наказания за их невыполнение определяют правительственные учреждения. Их организации Петр уделял не меньше внимания, чем законотворчеству.
Сопоставляя сеть правительственных учреждений XVII века со структурой государственного аппарата, возникшего в процессе административных реформ Петра, можно обнаружить несколько существенных отличий. Одно из них состояло в более четком разграничении функциональных обязанностей: в приказной системе существовало несколько критериев для создания приказов (территориальный, общенациональный, отраслевой), а при организации коллегий был положен единый принцип, а именно отраслевой. Это позволило сократить количество центральных учреждений – вместо 44 приказов, существовавших в конце XVII века, было создано 12 коллегий. Но главное отличие приказной системы от нового правительственного аппарата состояло в том, что последний снизу доверху был пронизан бюрократическим началом. Формирование абсолютной монархии шло бок о бок с формированием российской бюрократии. Одной из черт бюрократии была ее полная зависимость от монарха. В XVII веке бояр, например, поставляли несколько аристократических фамилий страны, и, хотя боярский чин юридически не был наследственным, фактически сыновьям боярина в перспективе обеспечено было место в Боярской думе. Сенатор петровского времени отличался от боярина прежде всего тем, что не порода, знатность происхождения являлись критерием, обеспечивающим ему место в Сенате, а его личные способности, мера подготовленности к занятию этой должности. Таким образом, путь в Сенат был иным, чем в Боярскую думу. Но иной была и судьба сенатора. Боярин – это чин, в то время как сенатор – должность. Сенатор пользовался преимуществами этой должности до тех пор, пока он заседал в Сенате. Боярина, попавшего в опалу, царь лишь в редких случаях лишал боярского чина. Обычно опальный боярин получал назначение воеводой в глухой уезд, но от этого он не утрачивал боярского чина.
ЗАСЕДАНИЕ СЕНАТА ПРИ ПЕТРЕ I.
Дмитрий Кардовский, 1908 г.
Вся чиновничья рать, от мелкого канцеляриста до тайного советника, находилась в большой зависимости от государя еще и потому, что ее служба вознаграждалась не землей и крестьянами, а денежным жалованьем, выплата которого прекращалась с освобождением чиновника от должности.
Наконец, последний по счету, но не по важности атрибут бюрократии – всесилие бумаги. На ней были изложены право и обязанности всех должностных лиц в правительственном механизме – от сторожа и истопника до президента коллегии. Не дело само по себе интересовало чиновника, не его решения, а оставленный им след на бумаге, резолюция, помета, являющиеся свидетельством его причастности к обсуждению или решению вопроса.
В XVII веке основанием для решений того или иного дела был прецедент. Значение его в первой четверти XVIII века сильно снизилось: все чиновники были вооружены уставами и наставлениями, определявшими способы решения данного вопроса от его возникновения до завершения. Бумаготворчество возросло в несколько раз, в потоке бумаг иногда терялось дело, и порою недоставало жизни одного поколения, чтобы его решить.
Петру были видны недостатки созданного им правительственного аппарата. Как преодолеть косность и рутину бюрократии, заставить колесики механизма вращаться с большей скоростью, как организовать контроль за деятельностью чиновников и стимулировать их усердие?
Одним из средств такого стимулирования являлась угроза наказания. Кары устанавливались за опоздание или неявку на службу и за волокиту, за решение дел «не против регламентов» и за вымогательство взяток. Этого оказалось недостаточно, и царь усилил воздействие штрафной дубинки созданием двух институтов, которые, по замыслу, должны были контролировать деятельность чиновников и разоблачать тех из них, которые не отличались бескорыстием, относилось ли оно к частным лицам или казенному сундуку. Негласный надзор возлагался на фискалов, а открытый контроль – на институт прокуратуры.
