Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления.

При этом, ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.), учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы позапрошлой по отношению к коллежской системе управления – дворцово-вотчинной системы управления¹³⁴.

Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «на равне… с коллегиями», на территории каждой конкретной губернии¹³⁵. Тем самым, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии, (т. е. губернские правления) в количестве 41-ой¹³⁶, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждении государственного управления.

Простое перечисление общего количества всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления¹³⁷, по четырем их основным группам – 9 коллегий¹³⁸, 2 учреждения, имевших статус коллегии¹³⁹, около 16 коллежских учреждений¹⁴⁰, около 10 учреждений придворного управления¹⁴¹; позволяет сделать вывод о явном кризисе управления в системе центрального государственного управления¹⁴², связанным с отсутствием четкого состава и сильным перегрузом этой системы второстепенными элементами.

Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента ее составляющего.

Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ в начале XIX в., стали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773–1775 гг. под руководством Е. И. Пугачева¹⁴³, появление дворянской оппозиции (А. Н. Радищев, Н. И. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше¹⁴⁴.

В подготовке административных реформ и в частности в разработке министерской реформы большую роль сыграл субъективный фактор – личные взгляды и убеждения императора Александра I, а также друзей его юности.

Еще с детства великий князь Александр Павлович испытал сильное влияние идей просвещения и французской культуры, привитых ему его воспитателем Фридрихом Цезарем Лагарпом¹⁴⁵.

В связи с этим, можно говорить даже о некотором республиканизме или внутреннем почитании республиканской формы правления юным великим князем Александром Павловичем.

Как вспоминал А. Чарторыйский, великий князь Александр Павлович в конце 90-х гг. XVIII в. «всюду хотел бы видеть республику и считал эту форму правления единственной, отвечающей желаниям и правилам человечества»¹⁴⁶.

Увлечение республиканской формой правления было, так сказать, отвлеченным и возвышенным идеалом, а на практике уже с юношеских лет великий князь Александр Павлович стал приверженцем концепции просвещенной монархии, ограниченной фундаментальными законами.

Эти взгляды нашли отклик и у друзей великого князя Александра Павловича – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильев, П. А. Строганова и А. Чарторыйского, которые вместе с ним образовали в 1797–1799 гг. «великокняжеский кружок» или дружеский союз единомышленников¹⁴⁷.

При содействии великого князя Александра Павловича в 1798 г. были изданы четыре части «Санкт-Петербургского журнала», содержавшие переводы произведений французского философа П. Гольбаха, английского экономиста П. Верри, неизданные произведения и письма Д. И. Фонвизина, сочинения А. Ф. Бестужева (отца будущих декабристов), а также другие литературные и философские произведения.

На страницах журнала упоминались имена Ш. Монтескье, Ф. Вольтера и Ж. Руссо.

Данный журнал стал популяризатором идей просвещения и концепции просвещенной монархии¹⁴⁸.

Неизбежно, по мере взросления, великий князь Александр Павлович сосредоточил свое внимание на государственном управлении Российской империи, которое было слишком далеко от его идеалов.

Первые упоминания великим князем Александром Павловичем о беспорядке в государственном управлении Российской империи относятся к концу 90-х гг. XVIII в.

В письме В. П. Кочубею 10 мая1796 г. Александр I писал: «Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются дурно – порядок, кажется, изгнан отовсюду»¹⁴⁹.

В проекте Манифеста, составленном в конце весны 1797 г. А. Чарторыйским по поручению Александра I, который должен был быть опубликован при его воцарении, Чарторыйским излагались «неудобства государственного порядка, существовавшего до сих пор в России и все преимущества того устройства, которое хотел дать ей Александр»¹⁵⁰.

Эти же мысли звучали в письме Александра I к Ф. Ц. Лагарпу от 27 сентября 1797 г. «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть … Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более … Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот»¹⁵¹.

Придя к власти в 1801 г., император Александр I уже мог на практике попытаться реализовать свои убеждения и идеалы.

Таким образом, субъективный фактор в виде личных взглядов и убеждений императора Александра I и друзей его юности стал важнейшей предпосылкой министерской реформы и сыграл важную роль в ходе ее разработки.

Государственное управление Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I на престол¹⁵², находилось в кризисном положении и уже не отвечало потребностям государства.

Особенно сильно кризис затронул центральные государственные учреждения.

9 коллегий¹⁵³, 2 учреждения, имевшие статус коллегий¹⁵⁴, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений¹⁵⁵, а также 10 учреждений придворного управления¹⁵⁶, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. и еще продолжавшие действовать к 1801 г., по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А. В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX–XX вв.»¹⁵⁷. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.