Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (и что делает проблематичной современную юридическую идентификацию многих из них).

Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.

В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П. А. Строгановым 23 апреля 1801 г.¹⁵⁸ выражает согласие в необходимости проведения преобразования администрации. «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, при том, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной»¹⁵⁹. (Непосредственной причиной и предметом этой беседы была записка «на высочайшее имя» П. А. Строганова, «Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе управления империей»¹⁶⁰.) Александр, также, согласился с тем, что преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. «Он [Александр I] сказал мне [П. А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной»¹⁶¹.

Нужно отметить, что беседа 23 апреля 1801 г. носила предварительный характер и все соображения Александра I, говоря словами П. А. Строганова «были высказаны довольно неопределенно»¹⁶².

Следующая беседа Александра I с П. А. Строгановым, состоявшаяся 9 мая 1801 г.¹⁶³, дала более конкретные результаты. Император изъявил согласие на организацию комитета, состоящего из бывших участников великокняжеского кружка¹⁶⁴ – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильцева, П. А. Строганова и А. А. Чарторыйского¹⁶⁵.

«Для работы с его величеством он [Александр I] мне [П. А. Строганову] повелел, что бы один из членов комитета имел возможность в случае надобности связаться с ним; что касается генеральной ассамблеи, то, так как это не может происходить часто, то на сегодняшний момент можно было бы найти какую-нибудь отговорку»¹⁶⁶. Тем самым, первоначально планировалось проведение общих собраний комитета с участием императора, только в редких случаях.

«Касаемо характера самой работы, его величество желает, чтобы самым точным образом ознакомились со всеми известными конституциями, чтобы о них справились по книгам, и чтобы, исходя из полученных данных, попытались создать нашу»¹⁶⁷.

Кроме того, Александр I, высказал свое мнение относительного общего направления реформ – «Реформа должна начаться с управления… Перед тем как привести в действие конституцию необходимо упорядочить свод законов таким образом, чтобы он стал ясным, последовательным и понятным от начала до конца, чтобы, поняв его, каждый хорошо знал свои права и не надеялся на поблажку. Только после этого шага конституция может вступить в действие»¹⁶⁸.

20 июня 1801 г., «Пополудни в 1-м часу его величеству угодно было быть на даче у его сиятельства графа Строганова…»¹⁶⁹. Здесь состоялась встреча Александра I с тремя «молодыми друзьями» – Строгановым, Новосильцевым, Чарторыйским. (В. П. Кочубей был в это время болен). Очевидно, именно на этой встрече император выразил свое окончательное согласие на начало регулярных заседаний комитета¹⁷⁰.

Уже 24 июня 1801 г. состоялось первое заседание Негласного комитета¹⁷¹. (Причем сразу в виде общих собраний с участием императора, а не единичных контактов одного из членов Негласного комитета с государем и редких общих сборов, как это планировалось Александром I в беседе с П. А. Строгановым 9 мая 1801 г.¹⁷²)

Наиболее важными вопросами, которые обсуждались Негласным комитетом, были: сенатская реформа 1802 г.; министерская реформа (ее начало в 1802–1803 гг.); преобразование деятельности Непременного Совета; крестьянский вопрос; коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических вопросов. Вплоть до 9 ноября 1803 г., (т. е. времени последнего заседания комитета, по записям П. А. Строганова), Негласный комитет был главным совещательным органом при императоре по разработке и обсуждению реформ.

Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета¹⁷³, (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.¹⁷⁴).

Нужно отметить, что неправильная датировка заседания 16 марта 1802 г., вместо 16 марта 1803 г.; вызвала сомнения еще у дореволюционного историка Г. Г. Тельберга¹⁷⁵. В исследованиях советских ученых А. В. Предтеченского¹⁷⁶ и М. М. Сафонова¹⁷⁷ ошибочность даты проведения заседания 16 марта 1802 г. была еще раз подтверждена. Поэтому в нашей диссертации информация о данном заседании Негласного комитета будет помещена в соответствии с реальным временем его проведения (т. е. 16 марта 1803 г.).

Еще на втором по счету заседании Негласного комитета, 1 июля 1801 г.¹⁷⁸, обсуждалась докладная записка¹⁷⁹ Н. Н. Новосильцева о способе работ его величества с «министрами»¹⁸⁰. В этой записке отмечались недостатки порядка работы императора с руководителями центральных учреждений. Новосильцев критиковал процедуру представления императору проектов готовых указов и их быстрое подписание им¹⁸¹.

Члены Негласного комитета высказали общее мнение, в виду того, что большинство таких случаев касается судебных вопросов, то император не должен лично участвовать в их решении. Александр I согласился с мнением Негласного комитета, но с другой стороны проявил озабоченность – «каким образом следовать ему в наших условиях, когда часто Сенат апеллирует лично к государю, что и вынуждает его вмешиваться против своей воли в подобные дела»¹⁸². Таким образом, обсуждение не привело к конкретному результату.

Вопрос о реформе государственного управления возник, также, в конце заседания 3 февраля 1802 г.¹⁸³ В. П. Кочубей напомнил Александру I о планировавшемся учреждении Комитета по вопросам морского флота с целью его реорганизации. Император ответил, «что следовало бы поначалу продумать принцип его работы, дабы он не отклонялся от сути дела» и «предложил согласовать этот вопрос с Чичаговым, а затем приступать к созданию комитета»¹⁸⁴.

В свою очередь, Александр I напомнил всем членам Негласного комитета о том, «что … с самого начала была предпринята очень важная работа для воссоздания общей картины положения дел в империи и системы искоренения недостатков», но «ему приходилось… отвлекаться на другие более срочные дела, но сегодня следует все возобновить». Эта мысль вызвала одобрение всех членов комитета. Но, отвечая императору, П. А. Строганов отметил, «что не хотелось бы предпринимать новые шаги до тех пор, пока этот план не будет окончательно подготовлен, иначе это внесет путаницу и помешает делу»¹⁸⁵.

Александр I согласился с мнением П. А. Строганова и предложил на следующем заседании рассмотреть докладную записку А. Чарторыйского о «поставленных целях и путях их достижения».

На заседании 10 февраля 1802 г.¹⁸⁶ князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о «форме правления»¹⁸⁷.

В начале он обрисовал общую картину состояния государственного управления, которая представляла собой «величайший беспорядок». Борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом. Безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений. Фиктивность прокурорского надзора.