Русский экспорт к концу XVIII в. оставался по-прежнему аграрным и в нем преобладала продукция промыслов и сельского хозяйства (пенька, лен, кожа, сало, пушнина, лес, смола, хлеб). Постепенно увеличивается удельный вес промышленных изделий. К концу века Российская империя становится крупнейшим экспортером железа.
Импорт в Российскую империю носил потребительский характер и обслуживал преимущественно дворянский спрос. Среди ввозимых товаров преобладали сукна, шелк, предметы роскоши, сахар, кофе, вина и фрукты. Также увеличивается ввоз инструментов, хлопкового сырья, красок и красителей.
Растет торговля с восточными странами (Китай, государства Средней Азии).
В целом баланс внешней торговли во 2-й половине XVIII в. имел активное сальдо100.
Вместе с тем бурное развитие российской торговли сдерживалось могучими тормозами, в виде огромных расстояний от промышленных центров, сельскохозяйственных районов до морских берегов и портов и практически полное отсутствие качественных дорог101.
Многочисленные войны, дальнейший рост государственного аппарата, возрастание расходов по обслуживанию императорского двора в значительной мере ухудшили состояние государственных финансов Российской империи к концу XVIII – начала XIX в.
Дефицит государственного бюджета к концу XVIII в. составил около 200 млн руб.102
Государственный бюджет имел выраженный сословный характер.
Подушная подать, уплачиваемая крестьянами и низшими слоями городского населения, являлась главной статьей доходов, составляя более 1/3 всех государственных доходов.
Следующее место в доходах имел питейный налог.
Косвенные налоги и промысловые сборы (таможенные сборы, налог на соль, обложение ловли рыбы и др.) обеспечивали 40% доходов103.
Преобладающая часть государственных расходов приходилась на содержание государственного аппарата, нужды армии и флота и потребности императорского двора104.
Сложная ситуация с финансами вынудила государство пойти сначала на понижение серебра в рубле в 1764 г., а потом и на выпуск бумажных денег (ассигнаций) в 1769 г.
Начиная с 70-х гг. XVIII в. эмиссия бумажных денежных знаков все возрастала, следствием чего стало падение курса ассигнаций при уменьшении серебра в обращении.
Обесценение ассигнаций привело к дестабилизации денежного обращения. В 1796 г. за 1 бумажный рубль можно было получить только 70 коп. серебром, а в 1800 – только 65 коп.105
Кроме того, в конце 60-х гг. XVIII в. Российская империя прибегла к политике внешних займов.
Первый внешний заем был заключен в 1769 г. в Амстердаме, в 1770 г. второй внешний заем в Генуе106.
В конце XVIII в. сумма внешних займов составляла уже 41,4 млн руб., т. е. приблизительно 25% государственного долга, а уплата процентов по долгам ежегодно поглощала 5% государственного бюджета107.
Важными мерами в сфере государственного финансового регулирования во 2-й половине XVIII в. стало учреждение Государственного банка для дворянства 1754 г.108, Экспедиции о государственных доходах при Правительствующем Сенате и Казначейств для остаточных и штатных сумм в Санкт-Петербурге и Москве в 1773 г.109, Государственного ассигнационного банка и пришедшего на смену Государственному банку для дворянства Государственного заемного банка в 1786 г.110, введение должности Государственного казначея в 1796 г.111 и учреждение Государственного вспомогательного банка для дворянства в 1797 г.112
Таким образом, во 2-й половине XVIII в. на основе развития производства, производительных сил, углубления территориального разделения труда, роста численности населения и городов, в экономическом развитии Российской империи все большее значение приобретает товарно-денежное обращение, рост оборота внешней и внутренней торговли.
Наемный труд постепенно начинает вытеснять крепостной, что приводит к складыванию рынка рабочей силы.
В Российской империи возникают элементы рыночной инфраструктуры – учреждение банков, выпуск бумажных денег, обращение к внешним займам.
Экономика Российской империи переходит к рыночному хозяйству, формированию капиталистического уклада и разложению феодально-крепостнической системы113.
Данные количественные и качественные изменения в экономике Российской империи во 2-й половине XVIII в. не могли не сказаться на системе центральных государственных учреждений.
Серьезным недостатком коллежской системы государственного управления продолжало быть отсутствие коллегии, ведавшей всем внутренним управлением.
Кроме того, все усложнявшиеся денежная и кредитная системы Российской империи, требовали создания единого центрального, государственного учреждения финансового управления.
В свою очередь, данная потребность ставила еще один насущный вопрос – необходимость создания действенного органа финансового контроля.
Наряду с этим, управление императорским двором, расходы на который все увеличивались на протяжении XVIII в. и составляли огромную расходную статью государственного бюджета, нуждалось в унификации и сосредоточении в едином организационном центре.
Таким образом, основные тенденции экономического развития Российской империи в конце XVIII – начале XIX в. требовали реформирования и централизации управления ею.
§ 2. Политические предпосылки
К началу XIX в. существовали глубокие, структурные кризисные явления в системе государственной власти Российской империи, затронувшие высшие государственные учреждения и особенно сильно центральные учреждения государственного управления114.
В 1801 г., к моменту вступления на престол Александра I, Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять «значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору»115.
Но, изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда, с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и удручающе медленной скорости их разрешения.
Это положение не смогли радикально улучшить меры, предпринятые в начале царствования Павла I – учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената116.
Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы.
Поэтому деятельность Сената в конце XVIII – начале XIX в. можно охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма.
Эта рутинность и медленность деятельности Сената была в том числе одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам), вплоть до почти полной зависимости от него Сената117.
Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся еще со второй четверти XVIII века, привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) – Верховному тайному совету (1726–1730), Кабинету министров е.и.в. (1730–1741), Конференции при высочайшем дворе (1756–1762), Императорскому совету (18.05 – 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769–1801); и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.
В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом империи, но в царствование Павла I значение его резко упало118, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.
