С 1849 года в правительственных кругах начинают раздаваться обещания о принятии специальных законов, регламентирующих деятельность общин церкви Вальденсов и евреев. Общины евреев через несколько лет получили такое нормативное регулирование в виде закона от 4 июля 1857 года (№ 2235) «Об административной и экономической реформе израильской религии в государстве» (закон Rattazzi⁶⁴)⁶⁵. Этот закон изначально действовал на территории Сардинского королевства, а после объединения Италии его действие было распространено и на другие еврейские общины.

При этом Вальденсы, как и все другие появляющиеся конфессии протестантов, избирают сепаратистский тип отношений с государством, желая оставаться в рамках общего права. Показательно такое заявление Евангелической церкви Вальденсов (1849): «Деятельность церкви должна осуществляться независимо и в соответствии со своими принципами по общему праву»: любое же «специальное» вмешательство государство в эту сферу является попыткой разрушения самой церкви⁶⁶.

С созданием Итальянского королевства объединение не закончилось, так как оставалась «самостийной» еще Папская область и, кроме того, предстояло урегулировать отношения с римским понтификом. Как отмечает Е. С. Токарева, «церковь одновременно была и тесно связана с государством, и являлась серьезным препятствием на пути его создания и укрепления»⁶⁷. Джузеппе Гарибальди предлагал решить этот вопрос вооруженным походом на Рим. В противовес ему итальянский государственный деятель Камилло Кавур (Camillo Benso conte di Cavour) полагал, что такие действия невозможны, так как это неизбежно привело бы к французскому вмешательству (императора Наполеона III, чьи войска находились в Риме).

В качестве модели урегулирования взаимоотношений Католической церкви и объединенного итальянского государства он предложил идею светского государства – «Libera Chiesa in libero Stato» («Свободная церковь в свободном Государстве»). В его понимании эта концепция должна была привести к тому, что Рим стал бы столицей объединенной Италии, а папа римский отказался бы от светской власти, полностью посвятив себя духовному попечению о пастве. Однако папа Пий IX был категорически не согласен с такой концепцией и решительно ее отверг. Таким образом, предложение Кавура не привело к созданию реальной модели государственно-церковных отношений, хотя данная формула во многом определила содержание политической дискуссии о взаимоотношениях государства и церкви на много десятилетий вперед. Впоследствии, в течение следующего десятилетия, было еще несколько попыток решения «римского вопроса»: проекты дипломатов Франции и Великобритании, экспедиции на Рим Гарибальди в 1862 и 1867 годах. Однако проблема оставалась нерешенной⁶⁸.

19 февраля 1868 года Папа Пий IX опубликовывает документ, который сыграл важную роль во взаимоотношениях с итальянским государством. В его булле «Non expedit» был введен в действие принцип «Ne eletti ne elettori» («не избиратели, не избираемые»), согласно которому всем католикам было запрещено участвовать в выборах и, как следствие, в политической жизни Италии вообще⁶⁹.

20 сентября 1870 года итальянские войска вошли в Рим, что привело к поднятию белого флага папой римским Пием IX, прекращением существования папского государства и включением его в объединенную Италию, первым королем которой стал Виктор-Эммануил II. Пий IX объявил себя «ватиканским пленником».

После этого итальянское правительство Джованни Ланца (Giovanni Lanza) предприняло попытку урегулировать отношения с Католической Церковью, поручив министру помилования, юстиции и культов Маттео Рэйли (Matteo Raeli) разработать закон, который бы установил принцип разделения светской и духовной властей. «Закон о прерогативах Верховного понтифика и Святого Престола и о взаимоотношениях государства и Церкви» был принят парламентом 13 мая 1871 года и впоследствии получил название – «Закон о гарантиях»⁷⁰. Он состоял из девятнадцати статей и двух разделов:

1. Первый раздел (ст. 1–13) касался личности и прерогатив Папы Римского. Устанавливалось, что ему гарантируется неприкосновенность личности, почести, право на вооруженную охрану для защиты Ватиканского, Латеранского дворцов и виллы Кастель Гондольфо. На эти здания был распространен режим экстерриториальности, также папе гарантировалась беспрепятственное пользование почтово-телеграфной связью и свобода дипломатических отношений. Кроме того, для содержания понтифика, Священной коллегии и апостольских дворцов ст. 4 закона гарантировала ежегодную выплату из государственного бюджета в размере 3 225 000 лир.

2. Второй раздел (ст. 14–19) урегулировал отношения между государством и католической церковью на основе принципа взаимной независимости. За духовенством признавалось право на свободу собраний, а епископы были освобождены от присяги королю Италии.

Однако 15 мая 1871 года папа Пий IX издает энциклику «Ubi Nos», в которой решительно отвергает «Закон о гарантиях» как не гарантирующий свободного осуществления папской власти⁷¹. Важную роль в отношениях с итальянским государством сыграла также опубликованная позднее папская булла «Non expedit», в соответствии с которой всем католикам было запрещено участвовать в выборах. Все это привело к серьезному кризису в отношениях между Католической Церковью и новым государством.

Конец XIX и начало XX века были ознаменованы дальнейшей секуляризацией государства и общественной жизни в Италии. Несмотря на протесты со стороны Католической Церкви, в этот период было сделано следующее: 1) введен обязательный гражданский брак (1865); 2) упразднены некоторые хозяйственные церковные учреждения с конфискацией их имущества (1866–1867); 3) ограничено католическое религиозное образование в государственных школах (1877); 4) изменены уголовно-правовые нормы, предусматривающие наказание за богохульство и иные религиозные преступления (1889); 5) введен государственный контроль в сфере социального обеспечения и благотворительности (1890).

По итогам Первой мировой войны, в которой Италия сначала участвовала на стороне Австро-Венгрии и Германии, а в 1915 году, после заключения Лондонского пакта, перешла на сторону Антанты, значительно возросла роль массовых политических партий, в том числе Либеральной, Социалистической и образованных в 1919 году Народной партии⁷² (позже – Христианско-демократической) и Итальянского союза борьбы (преобразован в 1921 году в Национальную фашистскую партию)⁷³.

Следует отметить, что, несмотря на утверждение одного из основателей Итальянской народной партии католического священника Луиджи Стурцо (Luigi Sturzo), что партия не является католической (так как «эти два термина противоречат друг другу⁷⁴: партия – это политика, разделение, а католицизм – это религия, это универсальность…»⁷⁵), партия по своей сути была таковой. Об этом свидетельствует обращение Луиджи Стурцо к стране, ко «Всем свободным и сильным людям», а также партийная программа, которая практически полностью повторяла положения социальной доктрины Католической Церкви, утверждая, среди прочего, «защиту свободы церкви». Выборы 1919 и 1921 года были весьма успешны для партии, она набрала серьезную политическую силу (партия занимала второе место после Социалистической). Вследствие этого ожидалось, что партия сможет достигнуть положительных результатов в разрешении «римского вопроса», который до этого из-за неучастия католиков в политической жизни не был предметом широкой дискуссии.

В целом, к началу 20-х годов XX века наблюдалось движение к нормализации отношений между Святым Престолом и Италией, однако конкретных результатов по установлению дружественных связей достичь не удалось.

Идеология Национальной фашистской партии с течением времени изменялась, что коснулось и «римского вопроса». В начале своей деятельности фашистское движение имело яркую антиклерикальную окраску, и о светском характере государства речь не шла. Бенито Муссолини в 1919 году так отзывался об урегулировании государственно-церковных отношений: «Пересмотр закона о гарантиях возможен только в сторону его отмены, сопровождаемой решительным требованием изгнания папы из Рима»⁷⁶. Но уже 21 июня 1921 года, выступая перед Палатой Депутатов, Муссолини сказал: «Я утверждаю, что латинская имперская традиция Рима в настоящее время представлена католицизмом. Если, как говорил Моммзен 25 или 30 лет назад, Рим не может существовать без универсальной идеи, я думаю и утверждаю, что единственная универсальная идея современного Рима есть та, что исходит от Ватикана»⁷⁷. Это позволяет сделать вывод о его стремлении к установлению клерикального государства.