Во втором значении государственный контроль – это деятельность указанного органа. При этом следует понимать, что вследствие неразвитости теории финансового контроля, государственный контроль сводился исключительно к бюджетному контролю. Как отмечал профессор И. Х. Озеров, «развитие идеи закономерного бюджета создает идею государственного контроля, и последний – продукт исторического развития»[48].
Представители науки финансового права того периода используют слова «контроль» и «надзор» как взаимозаменяемые. Например, профессор Д. М. Львов полагал, что «задача государственного контроля – не только ревизия кассовой деятельности, но еще – надзор за тем, чтобы по отношению к доходам государство действительно получало все, что взято с подданных»[49]. В свою очередь, профессор Э. Н. Берендтс указывал на то, что «высшее контрольное учреждение подчиненные ему местные органы распространяют свой надзор не только на кассы, исполняющие приказы о платежах, но и на те учреждения, которые выдают эти приказы»[50]. Далее автор употребляет словосочетание «надзор контроля»[51], т. е. надзор Государственного Контроля.
В нормативных правовых актах того времени имелись примеры, когда для обозначения того или иного вида деятельности использовалось слово «надзор». В частности, 6 июня 1884 года Высочайшим повелением императора Александра III было утверждено Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ и штата Страхового Комитета и Отдела[52]. Для надзора за деятельностью страховых учреждений и обществ при Хозяйственном Департаменте Министерства Внутренних дел был образован Страховой комитет.
Следует отметить, что к концу XIX – началу XX в. так и не сложилось полноценной системы банковского надзора. Так, Государственный контролер мог проверять только расходы коммерческих банков, осуществлявшихся за счет казны. Как отмечает И. В. Винникова, в данный период времени «не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу»[53]. Между тем раздел X «О кредитных установлениях частных и общественных» Устава кредитного[54], содержал Главу V «О надзоре за производством кредитными учреждениями, банкирскими заведениями и меняльными лавками операций на золотую валюту». Соответствующие полномочия осуществлялись Министерством финансов.
В современной науке финансового права предлагаются различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор», а также критерии их разграничения.
Следует особо подчеркнуть, что среди видов государственного финансового контроля традиционно выделяют «бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный»[55] контроль. При этом столь же традиционно контроль в банковской и страховой сфере именуется надзором. В свою очередь, профессор Е. Ю. Грачева, считает, что «близость данных категорий (контроль и надзор. – А. С.) <…> позволяет рассматривать, в частности, страховой и банковский надзор как разновидности государственного финансового контроля»[56].
В науке финансового права также предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Данный подход признает диалектическое единство контроля и надзора – они могут быть рассмотрены как однопордяковые явления, которым присущи специфические отличия, и как явления разного порядка, когда контроль является обобщающим понятием и включает в себя надзор.
Как отмечает профессор А. Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемой субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы»[57]. Надзор, по его мнению, отличается от надзора в последнем (узком) смысле. Автор полагает, что в рамках надзора вмешательство в вопросы организации бизнеса являются недопустимыми.
Профессор Т. Э. Рождественская допускает «рассмотрение надзора и контроля как однопорядковых правовых и управленческих явлений»[58]. На основе проведенного сравнения банковского надзора и валютного контроля, автор заключает, что «надзор осуществляется за видом, за направлением деятельности с целью предупреждения нарушения прав и законных интересов; контроль – за конкретными действиями (операциями в валютном контроле) с целью выявления несоответствия этих действий требованиям законодательства»[59]. Это, в частности, объясняет тот факт, что валютный контроль, проводимый Банком России в отношении уполномоченных банков, осуществляется в рамках процедур банковского надзора (для кредитных организаций операции с иностранной валютой являются видом банковских операций). Между тем надзор за тем или иным направлением деятельности в конечном счете все равно сводится к контролю конкретных действий (в том числе операций).
Кроме того, автор подчеркивает, что цели контроля и надзора не противопоставляются друг друга. Так, например, контроль также преследует цель предупреждения прав и законных интересов физических лиц и организаций при проведении, например, предварительного контроля.
По мнению С. В. Мирошник, «на современном этапе развития общества и государства контроль стал составной частью надзора, его первым этапом»[60]. Автор, в частности, указывает на то, что:
– цель надзора шире, чем у контроля, и помимо проверки законности включает в себя обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов;
– надзор – это функция исключительно органов публичной власти, а контрольные полномочия могут передаваться иным субъектам (в частности, банкам);
– объектом надзора является система, а контроля – отдельные элементы системы[61].
Относительно всего вышеперечисленного хотелось бы отметить следующее. Во-первых, «обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов» не является целью надзора – это цель самого «поднадзорного объекта». Справедливость данного вывод может быть проиллюстрирована примером из современной практики. Так, на 1 января 2009 года в России насчитывалось 1128 кредитных организаций (в том числе 1172 банков и 56 небанковских кредитных организаций)[62], в то время как на 1 января 2019 года – 484 кредитных организаций (из них банков – 448, небанковских кредитных организаций – 42)[63]. Изменение числа кредитных организаций происходит по разным основаниям, в том числе в связи со слиянием юридических лиц. Между тем основной причиной уменьшения количества кредитных организаций стал отзыв лицензий по результатам мероприятий банковского надзора. Таким образом, можно заключить, что регулятор не ставил перед собой задачу обеспечить стабильное развитие поднадзорных объектов.
Во-вторых, тезис о том, что объектом надзора является система, также представляется сомнительным. Любая система – это совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии. В связи с этим возникает вопрос: как можно осуществлять надзор, минуя отдельные элементы системы? Например, банковская система, помимо всего прочего, включает в себя совокупность кредитных организаций. Банковский надзор осуществляется за каждой отдельной кредитной организацией, а не за абстрактной банковской системой. Только через контроль отдельных элементов можно обеспечить стабильность всей системы. В то же время согласимся в том, что надзор, помимо всего прочего, включает в себя оценку состояния системы.
