Таким образом, из всего вышеперечисленного можно заключить, что предложенные в науке административного права критерии разграничения контроля и надзора не вполне применимы для финансового права.
Полагаем, что разрешение рассматриваемой проблемы требует всестороннего рассмотрения и анализа, обусловливающие применение лингвистического, исторического и сравнительно-правового метода научного исследования.
Слово «контроль» пришло в русский и иные европейские языки из Франции. Французское contrôle происходит от латинских contra – против и rotulus – свиток (contrarotulus – копия свитка). Как отмечается в Оксфордском словаре, в средневековой Англии рассматриваемое слово, происходящее из англо-нормандского французского, означало проверку счетов, особенно посредством дубликатов регистров (свитков)[35].
В свою очередь, «надзор» имеет русские корни. Данное слово образовано в результате слияния слова «взор», означающего устремленность взгляда в определенную сторону или на что-либо, и приставки «над», указывающей на положение выше чего-то или кого-то. Следовательно, надзор – это наблюдение вышестоящего лица. Интересно, что сходным образом были образованы многие иностранные аналоги рассматриваемого слова. Так, в английском и французском используется слово supervision – от лат. super- «над» и videre – «видеть», а немецкое Aufsicht – от глагольной приставки «auf», указывающей на движение вверх, и Sicht – видение, вид, зрительный контроль.
Вышеперечисленное позволяет констатировать, что, во-первых, рассматриваемые понятия разграничиваются и в других европейских языках, а во-вторых, контроль – более унифицированный, интернациональный термин, в то время как «надзор», хотя морфологически и имеет сходную структуру, испытывает на себе влияние национальных языковых особенностей.
Анализ законодательства англоязычных стран позволяет заключить, что слово «контроль» в первую очередь используется для обозначения: а) различного рода ограничений; б) ситуации, когда одно лицо осуществляет управленческий контроль, т. е. влияет на действия и решения другого лица. Для обозначения деятельности по проверке деятельности субъектов финансовых правоотношений используется термин «надзор». Так, в Великобритании Закон о финансовых услугах и рынках 2000 г. (Financial Servicesand Markets Act 2000) говорит о надзоре на финансовых рынках. Так, например, в США администрирование, управление, проведение, выработка направлений и надзор за исполнением и применением законов о внутренних доходах (налогового законодательства. – А. С.) возлагается на Службу внутренних доходов (Internal Revenue Service)[36].
Данный подход во многом был воспринят немецким законодателем. Заметим, что применительно к налоговой сфере немецкий закон о налогах в основном оперирует термином «внешняя проверка» (Außenprüfung)[37]. В то же время шестой раздел четвертой части Закона о налогах регулирует проведение «налогового надзора в особых случаях» (Steueraufsichtin besonderen Fällen). Следует, однако иметь в виду, что на основании § 209 Закона о налогах налоговый надзор – это деятельность по проверке перемещения товаров через границу и в свободные зоны, свободные склады, а также производства, хранения, транспортировке и коммерческому использованию подакцизных товаров, а также торговле подакцизными товарами, т. е. это таможенный надзор (zollamtlichen Überwachung).
В рамках финансового рынка также осуществляется государственный надзор (Staatsaufsicht). Так, например, в настоящее время действуют Закон о федеральном органе финансового надзора (Gesetzüberdie Bundesanstaltfür Finanzdienstleistungsaufsicht[38]), Закон о надзоре за платежными услугами (Gesetzüberdie Beaufsichtigungvon Zahlungsdiensten[39]), Закон о надзоре за страховыми компаниями (Gesetzüberdie Beaufsichtigungder Versicherungsunternehmen[40]). Между тем в официальных заявлениях и разъяснениях Федерального Конституционного Суда Германии[41] можно встретить такой оборот как «надзорный контроль» (aufsichtliche Kontrolle).
Как уже было отмечено выше, слово контроль пришло в русский язык из французского. Полагаем, что ситуация с разграничением контроля и надзора в российском законодательстве, наиболее близка подходу, реализуемому во Франции. Так, Словарь Ларусс определяет контроль как действие, направленное на контроль чего-либо, кого-либо, в целях проверки соответствия статуса или ситуации стандарту (норме)[42]. В свою очередь, на французском лексическом портале Национального центра текстовых и лексических ресурсов контроль, помимо всего прочего, определяется как проверка законности и закономерности чего-либо[43]. Юридический словарь Сержа Браудо указывает на то, что контроль – это операция, в соответствии с которой орган власти, суд или судебный эксперт проверяет наличие факта, оценивает целесообразность решения или действия контролируемого лица, или обеспечивает соответствие ситуации нормативному акту, например, закону или подзаконному акту[44]. При этом словарь Ларусс определяет надзор (supervision) как контроль надзирающего лица[45].
Как отмечает профессор Л. Г. Ефимова, во Франции «государственное регулирование финансового сектора получило название надзора (le supervision)»[46]. При этом, органом банковского надзора (la surveillance des établissements bancaires) во Франции является Управление пруденциального контроля и реструктуризации (L’Autorité de contrôle prudentiel et de resolution) Банка Франции[47].
В свою очередь, Свод фискальных процедур (Livre des procédures fiscales) регулирует порядок проведения налогового контроля (Le contrôle de l’impôt). Равным образом и в Общем налоговом кодексе (Code général des impôts) содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы налогового контроля. Здесь же следует отметить, что в названии главы I bis данного нормативного правового акта содержится упоминание о мерах контроля за операциями с наличными, и переводами денежных средств и переводами ценных бумаг (titres ou valeurs). Данный контроль осуществляется в соответствии со статьей L152-1 Денежного и финансового кодекса Франции (Code monétaire et financier). Он, помимо всего прочего, закрепляет организационную структуру и полномочия упомянутого Управления пруденциального контроля и реструктуризации.
Таким образом, законодательство зарубежных стран демонстрирует различные подходы к разграничению понятий «контроль» и «надзор». При этом исторически Россия в большей степени тяготеет к подходу, характерному для французского законодательства.
Говоря об истории, следует отметить, что обращение к дореволюционным доктринальным источникам показывает, что вопрос разграничения понятий «контроль» и «надзор», не носил сколь бы то ни было актуального характера для финансово-правовой науки конца XIX – начала XX в. Более того, он вообще не ставился ведущими представителями финансового права.
Можно заключить, что в работах дореволюционных ученых словосочетание «государственный контроль» использовалось в двух значениях. При написании с прописных букв – Государственный Контроль – обозначал особый государственный орган, действовавший на правах министерства. Данный орган был образован в 1811 г. и первоначально носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов». В 1837 он был переименован в Государственный Контроль, которое и носил вплоть до Февральской революции. Наиболее близким аналогом Государственного Контроля является современная Счетная палата. В то же время рассматриваемый орган нельзя считать независимым.
