Административное и финансовое право, будучи публичными отраслями российского права, тесно связаны друг с другом. В первую очередь это обуславливается близостью предметов правового регулирования – в одном случае это общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, во втором – публичной финансовой деятельности. Кроме того, исторически и финансовое и административное право выделились из науки камералистики[25]. В советский период финансовое право фактически носило подчиненный характер к административному праву. Связано это было с существовавшими идеологическими установками и приоритетом административно-командных методов управления экономикой. Как отмечает профессор Е. Ю. Грачева, установившаяся система управления сделала «невостребованными экономические, финансовые методы управления и воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права»[26]. Преобладание административных методов управления экономикой «обусловило задачи, которыми должна была заниматься наука финансового права: исследовать преимущественно вопросы бюджетного права»[27]. Подобный подход во многом характерен и для современного финансового права.
Вследствие описанных процессов наука финансового права, развивавшаяся самостоятельно в дореволюционный период, стала вбирать в себя (зачастую искусственно) конструкции и подходы административно-правовой наукой. Между тем многие положения, выработанные в рамках административного права, и справедливые для советского периода развития финансового права, продолжают некритически воспроизводиться в научных исследованиях, несмотря на коренное изменение общественных экономических отношений. Особенно ярко это проявляется на примере рассматриваемого вопроса о соотношении таких категорий как контроль и надзор.
Достаточно сказать, что вышеперечисленные признаки контроля нехарактерны для большинства видов финансового контроля. Это, например, может быть проиллюстрировано на примере валютного контроля:
– органы валютного контроля, с одной стороны, и подконтрольные лица (резиденты и нерезиденты), с другой, в подавляющем большинстве случаев не находятся в отношениях подчиненности и подведомственности. Это же относится к случаям, когда контролирующим субъектом выступает агент валютного контроля;
– целесообразность проведения валютных операций резидентов и/или нерезидентов не оценивается в процессе валютного контроля;
– органы валютного контроля не обладают правом отменять или приостанавливать решения контролируемого субъекта. В случае, если по результатам проведенной проверки будет установлен факт нарушения резидентом или нерезидентом валютного законодательства, он может быть привлечен к административной или уголовной ответственности. Кроме того, резиденту или нерезиденту может быть отказано в проведении той или иной операции в случаях, установленных законом (в частности, при непредоставлении полного пакета документов уполномоченному банку);
– органы валютного контроля не могут привлекать резидентов и нерезидентов к дисциплинарной ответственности.
Таким образом, исходя из предложенных в науке административного права критериев, получается, что валютный контроль является не столько контролем, сколько надзором.
Между тем указанные критерии, как уже было сказано выше, в полной мере отвечают только потребностям административного права для разграничения административного контроля и административного надзора. В то же время очевидно, что метод финансового права более гибок в сравнении с методом административного права и, как отмечает профессор И. В. Рукавишникова, «допускает менее жесткие властно-подчиненные связи между субъектами»[28]. Профессор Е. Ю. Грачева также подчеркивает, что большая часть властных предписаний в финансовых отношениях исходит от финансово-кредитных органов государства, «эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности»[29]. Более того, властный и подвластный субъекты, в том числе контролирующий и контролируемый, как правило, не находятся в отношениях подчиненности. Это, в частности, характерно для финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля в сфере денежного обращения.
Так, например, налоговые органы осуществляют контроль соблюдения хозяйствующими субъектами порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, правил применения контрольно-кассовой техники и т. д. Органы и агенты валютного контроля, как уже было отмечено, проверяют соответствие валютных операций резидентов и нерезидентов валютному законодательству. Равным образом органы и агенты финансового мониторинга проверяют операции организаций и физических лиц законодательству о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (далее – ПОД/ФТ и ФРОМУ). В рассматриваемых случаях контролирующие и подконтрольные субъекты не находятся в состоянии административной подчиненности.
Кроме того, финансовый контроль в целом и контроль в сфере денежного обращения в частности, не имеют своей целью проверку целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов, осуществляется органами, не обладающими полномочиями по вмешательству в решение оперативных управленческих вопросов.
В науке финансового права высказывается точка зрения согласно которой, лишь бюджетный контроль наиболее полно отвечает вышеприведенным критериям контроля[30]. Действительно, на сегодняшний день только бюджетное законодательство предусматривает применение мер принуждения за совершение бюджетного нарушения, проявляющегося в нецелевом использовании бюджетных средств[31]. Между тем «целевой характер бюджетных средств» и «целесообразность деятельности», со всей очевидностью, являются разными понятиями.
Следует обратить внимание на то, что в настоящее время бюджетное законодательство делит бюджетный контроль[32] на внутренний и внешний. Внешний государственный финансовый (бюджетный) контроль осуществляется системой контрольно-счетных органов и в первую очередь Счетной палатой Российской Федерации. Очевидно, что субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия внешнего государственного аудита не подчинены и не подведомственны контрольно-счетным органам. Это прямо предопределено сутью внешнего финансового (бюджетного) контроля – он проводится независимым органом. Кроме того, деятельность контрольно-счетных органов не сводится исключительно к проверке целевого характера бюджетных средств.
Равным образом и внутренний государственный финансовый (бюджетный) контроль Федерального казначейства, не всегда проводится в отношении лиц, находящихся в организационной подчиненности к рассматриваемому федеральному органу исполнительной власти. В частности, это относится к случаям проверки предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования[33].
При разграничении понятий «контроль» и «надзор» также часто отмечают, что надзор носит «надведомственный» характер. В то же время, по справедливому замечанию Е. Ю. Грачевой, «этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т. е. тоже носит «надведомственный» характер в отличие от страхового и банковского надзора, который носит скорее «ведомственный», отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе»[34].
