В контексте рассматриваемой проблемы интересны положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[14], который также использует понятия контроль и надзор в связке, то есть, по сути, не разделяет их. Так, в ст. 2 данного Закона содержится достаточно объемное определение понятия «государственный контроль (надзор)»[15]. С одной стороны, можно говорить о том, что в рассматриваемом случае законодатель использует понятия контроль и надзор как синонимы, с другой – употребляемое в скобках понятие «надзор» может рассматриваться как уточнение, т. е. в Федеральном закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ речь идет именно о надзоре, как форме контроля[16].

Неопределенность позиции законодателя по вопросу разграничения понятий «контроль» и «надзор» может быть проиллюстрирована положениями финансового законодательства, регулирующего отдельные направления контроля в сфере денежного обращения. Например, на основании п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием электронных средств платежа»[17] контроль и надзор (выделено нами. – А. С.) за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники (далее – ККТ), в том числе за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей, осуществляются налоговыми органами. Логично было бы предположить, что в данном контексте союз «и» используется для разграничения контроля и надзора налоговых органов в сфере применения ККТ. В то же время ни в одной иной норме названного Закона № 54-ФЗ данные понятия не раскрываются и не соотносятся.

Здесь также можно привести положения абз. 5 ст. 8 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в котором упоминается о контроле (надзоре) за исполнением требований данного Закона. Таким образом, как и в вышеописанной ситуации с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ до конца остается неясным как законодатель соотносит данные понятия. При этом п. 9 ст. 7 Закона № 115-ФЗ возлагает функции по контролю за исполнением физическими и юридическими лицами положений данного Закона по фиксированию, хранению и предоставлению информации, а также обязанностей по осуществлению внутреннего контроля на «соответствующие надзорные органы».

Терминологическая противоречивость характерна и для Закона о Банке России. Так, на основании положений данного нормативного правового акта Центральный банк РФ осуществляет банковский надзор (п. 9 ст. 9), валютный контроль (п. 12. ст. 4), контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (п. 9.1 ст. 4), контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах (п. 10.1 ст. 4), контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах (п. 10.2 ст. 4) и т. д. Кроме того, на основании п. 3 ст. 30 Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[18] Банк России признается органом страхового надзора. При этом рассматриваемый орган публикует в печатном органе и (или) сети Интернет информацию по вопросам контроля и надзора в сфере страховой деятельности (подп. 5 п. 3 ст. 30), а на страховщиков возложена обязанность по составлению отчетности необходимой для осуществления контроля и надзора в сфере страховой деятельности (п. 1 ст. 28).

На основании приведенных выше примеров можно заключить, что в действующих нормативных правовых актах разной юридической силы наблюдается терминологическая путаница по вопросу соотношения понятий контроль и надзор. Ситуация усугубляется отсутствием их легальных определений.

Проблема соотношении понятий «контроль» и «надзор» не раз становилась предметом дискуссии представителей науки административного и финансового права, а также теории прокурорского надзора. При этом, необходимо отметить, что исследования, имеющие финансово-правовую направленность, чаще всего опираются на позиции ученых-административистов.

Представляется, что наиболее распространенным в административном праве является подход, согласно которому контроль и надзор признаются взаимосвязанными, но имеющими определенную специфику, самостоятельными форами администрирования[19].

Говоря о контроле как способе обеспечения законности, профессор Л. Л. Попов выделяет четыре основных признака:

– во-первых, наличие отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим субъектом и подконтрольным объектом;

– во-вторых, объектами контроля выступают законность и целесообразность деятельности контролируемого. В последнем случае контролирующий субъект имеет право вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;

– в-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого;

– в-четвертых, за допущенные нарушения в соответствующих случаях в отношении контролируемого лица могут быть применены меры дисциплинарного воздействия[20].

В свою очередь надзор, по мнению многоуважаемого автора, является самостоятельным видом государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины[21] и «обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности различных объектов;

6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий»[22].

Помимо этого, профессор С. М. Зубарев обоснованно отмечает, что:

1) контроль имеет внутриорганизационную направленность и затрагивает вопросы функционирования самого государственного аппарата, а надзор – внешнюю, имея своей целью обеспечить безопасность физических и юридических лиц;

2) контролю и надзору присущи функции корректирования, предупреждения и правоохраны. При этом контроль в большей степени направлен на корректирование, а надзор имеет правоохранительный характер[23];

3) контроль проводится не только в целях установления законности и целесообразности, но и эффективности, в то время как надзор направлен на оценку законности деятельности поднадзорных объектов[24].

Представляется, что теоретические подходы о разграничении таких категорий как контроль и надзор, выработанные в рамках науки административного права, могут быть применены в финансово-правовых исследованиях. В то же время они нуждаются в корректировке, что прямо обусловлено особенностями метода финансового права.