Интересный подход к разграничению контроля и надзора в системе финансового рынка предложен в трудах профессора А. Г. Гузнова. По мнению автора, рассматриваемые направления деятельности контролирующих органов осуществляются в разных парадигмах[64]. При этом применительно к надзору на финансовых рынках отмечается, что он включает в себя оценку состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, а также выявление, предупреждение, купирование «зон риска»[65]. В то же время внедрение риск-ориентированного подхода является общей тенденцией для всех видов финансового контроля. В частности, это характерно для внутреннего государственного финансового (бюджетного) контроля[66], налогового контроля[67], финансового мониторинга[68], валютного контроля[69] и т. д.
В целом полагаем, что действующее законодательство не позволяет рассматривать финансовый контроль и финансовый надзор как однопорядковые явления. Все вышеперечисленное дает основание говорить о том, что контроль – более широкая категория, чем надзор. Последний обладает определенными специфическим особенностями, позволяющими выделить его среди других видов контрольной деятельности. Однако несмотря на это, надзор остается контролем. Таким образом, любой надзор в финансовой сфере – это контроль, но не любой контроль можно назвать надзором.
Представляется, что специфика надзора обуславливается кругом подконтрольных субъектов, и обусловленных этим особенностях контроля за их деятельностью. Так, банковский, страховой и иные виды надзора на финансовом рынке осуществляются за особой группой субъектов, осуществляющих профессиональную деятельность на указанном рынке. В силу своей социальной важности государство в публичном интересе устанавливает повышенные требования к указанным субъектам. Соответствие данным требованиям удостоверяется выдачей разрешения (лицензии, регистрацией и т. д.), в силу чего рассматриваемые организации приобретают специальную правоспособность. В дальнейшем уполномоченный орган осуществляет проверку соответствия данных организаций требованиям действующего законодательства, предъявляемым к определенному виду деятельности на финансовом рынке.
Справедливость нашего вывод может быть подтверждена ссылкой на законодательство. Так, например, ч. 2 ст. 31 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»[70] (далее – Закон о национальной платежной системе, Закон о НПС) определяет надзор в НПС как деятельность Банка России по контролю за соблюдением субъектам НПС требований данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Кроме того, ст. 73-1 Закона о Банке России содержит упоминание о проведении контрольных мероприятий. В целом в рамках финансового надзора применяются такие методы финансового контроля как проверки, анализ, мониторинг и т. д.
Основная цель надзора заключается в обеспечении устойчивости системы (в частности, системы финансового рынка, национальной платежной системы и т. д.). Между тем объектом надзора является не сама система, а деятельность отдельно взятых субъектов.
Что же касается употребляемого в нормативных правовых актах словосочетания «контроль и надзор», то его можно рассматривать как устоявшееся выражение. Например, как отмечалось, налоговый орган, осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Но тогда возникает резонный вопрос: когда ФНС реализует функции по контролю, а когда – по надзору? Законодательство о налогах и сборах лишь упоминает о «федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном по контролю и надзору в области налогов и сборов», однако налоговый надзор не регулирует. Сравнение налогового контроля и банковского надзора также рождает ряд сложноразрешимых вопросов. Так, указанные виды финансового контроля фактически строятся по одной схеме: в рамках налогового контроля и банковского надзора применяются дистанционные и контактные методы контроля, можно выделить предварительный, текущий и последующий налоговый контроль и банковский надзор, в их рамках внедряются инструменты оценки существующих рисков и т. д. Когда же ФНС осуществляет налоговый надзор, а Банк России – банковский контроль?
В любом случае до тех пор, пока законодатель не даст четкий ответ на вопрос о соотношении данных терминов, не закрепит легальные определения соответствующих понятий, любая их трактовка может рассматриваться лишь как попытка поиска глубокого смысла (которого, возможно, нет), вложенного законодателем в тексты зачастую противоречивых нормативных правовых актов. Полагаем, что проблема разграничения контроля и надзора в ближайшем будущем продолжит оставаться еще одним пунктом в перечне неразрешенных вопросов, по которым законодатель сохраняет квалифицированное молчание (наравне, например, с вопросом о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации).
Вместе с тем, исходя из всего вышеперечисленного, в дальнейшем в рамках настоящей работы под финансовым контролем и финансовым надзором будут пониматься:
Финансовый контроль – это деятельность специально уполномоченных органов по проверке субъектов финансовых правоотношений на предмет ее соответствия финансовому законодательству и подзаконным нормативным правовым актам, а в установленных случаях также ее целесообразности, эффективности и выявлению рисков данной деятельности для финансовой системы.
Финансовый надзор – это форма контроля за субъектами финансовых правоотношений, обладающих в силу имеющегося у них разрешения (лицензии, регистрации, аккредитации) специальной правоспособностью, на предмет соответствия требованиям, предъявляемым законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами к осуществляемым ими видам деятельности.
Возвращаясь к непосредственному объекту настоящего исследования, заметим, что в науке финансового права предлагаются различные подходы к определению финансового контроля в сфере денежного обращения. Например, Е. Е. Фролова предлагает понимать «под государственным финансовым контролем в сфере денежного обращения… комплекс форм и методов организации и управления денежным оборотом в рамках национальной экономики в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, стабильного и сбалансированного осуществления всех платежей и расчетов, предотвращения нецелевого использования публичных и частных денежных фондов, соблюдения требований государственной финансовой дисциплины и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем»[71]. Между тем представляется, что данное определение является чрезвычайно широким. «Организация и управление денежным оборотом в рамках национальной экономики» осуществляется посредством целого комплекса мер правового и экономического характера. В качестве примера можно привести систему мер валютных ограничений – они служат указанной цели, однако не предполагают проверку законности деятельности резидентов и нерезидентов – она осуществляется в рамках валютного контроля. Таким образом, можно говорить, что организация и управление денежным оборотом является одной из целей контроля в сфере денежного обращения, но не его содержанием.
Представляется, что более точное определение рассматриваемого понятия было дано профессором И. И. Кучеровым, по мнению которого контрольно-надзорную деятельность в сфере денежного обращения можно определить как «самостоятельное комплексное направление финансового контроля, включающее в себя организованную определенным образом деятельность уполномоченных государственных органов и иных субъектов по проверке платежеспособности и подлинности денежных знаков, порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций, а также соблюдения законодательства о национальной платежной системе, валютного законодательства и законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в части обязательного контроля за денежными операциями»[72].
