Коренное население Мангышлакского приставства занималось в основном скотоводством и вело кочевой образ жизни. Однако, наряду с административным центром Фортом-Александровским, здесь еще в 1849 г. государственными крестьянами из Саратовской губернии и казаками Оренбургского войска было основано рыбацкое поселение Николаевское. Именно эти переселенцы положили начало рыбохозяйственному и торговому освоению западных территорий края[189].

После того как в конце 1869 г. кавказскими войсками под командованием полковника Н. Г. Столетова в Муравьевской бухте (Шагадам) было образовано укрепление Красноводск, Россия получила твердую опору на суше южнее Мангышлака. С основанием Красноводска сфера русского влияния значительно расширилась, охватив не только население Мангышлака, но и племена южных йомудов и гоклен. Они давно тяготели к России, видя в ней избавительницу от притеснений Ирана. Их симпатии проявлялись в том, что все русские экспедиции находили проводников среди красноводских, челекенских, гюргенских туркмен, стремившихся быть в дружбе и союзе с Россией. Основание Красноводска упорядочивало плавание на Каспии, укрепляло торговые связи России с Ираном и туркменами. Теперь можно было ожидать, что и Хива проявит большую сговорчивость. Наконец, основание Красноводска открывало новую страницу в истории исследования Туркменистана[190].

16 января 1870 г. Особый комитат по делам, касающимся Каспийского моря, принял решение о военно-административном управлении Красноводском и планах его превращения в опорный пункт проникновения России в Среднюю Азию. Согласно решению было образовано Красноводское управление из пунктов, занятых на берегу Красноводского залива. Второго февраля 1870 г. последовал высочайший указ Александра II: «Нынешний Мангышлакский уезд (или приставство) с Фортом-Александровским, входящие в состав Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства отделить от сего последнего так, чтобы граница Оренбургского края шла от залива Мертваго Култука к Аральскому морю по северной окраине Усть-Урта. Уезд этот поставить в прямую зависимость от наместника кавказского»[191].

Таким образом, царским указом Красноводское управление было преобразовано в приставство с подчинением начальнику штаба главнокомандующего Кавказской армией, а Мангышлакское приставство для подавления угрожавшего здесь в это время восстания казахов передавалось из Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства в ведение командующего войсками Дагестанской области. Каждое из этих приставств управлялось начальником стоявшего в нем военного отряда. Таким образом, территория восточного побережья Каспийского моря фактически оказалась в управлении двух независимых друг от друга администраций.

Поскольку приставство не являлось общепринятой единицей в системе административного деления Российской империи, его внедрение означало то, что на данной территории, находящейся в зоне погранично-стратегических интересов, устанавливалась военно-полицейская власть[192]. Этот управленческий опыт Россия приобрела еще в период Русско-Кавказской войны (1763–1864 гг.). В 1800 г. Коллегией иностранных дел для управления «замиренными» землями Северного Кавказа был учрежден институт приставов во главе с главными приставом, подчинявшимся Коллегии иностранных дел. Приставам вменялось в обязанность обходительно и вежливо обращаться с населением, добиваться доверия с его стороны; знать права и обычаи каждого из управляемых ими народов. После передачи приставской системы в военное ведомство, к упомянутым выше задачам были добавлены: удержание кочевых и горских народов в повиновении; принятие незамедлительных мер в ситуациях противодействия российской администрации, обеспечение сбора налогов и прочих повинностей. Несмотря на определенные недостатки в деятельности этого института, приставства утверждали авторитет российской власти, обеспечивали необходимый общественный порядок, участвовали в разрешении частноправовых споров при содействии светских и духовных лиц, пользующихся народным доверием. Среди важнейших обязанностей пристава были задержание и препровождение горцев, подозреваемых в совершении тяжких уголовных преступлений, к начальникам укреплений, комендантам военных крепостей для передачи их в военные суды и разбирательства дел по законам Российской империи[193]

Действия приставского управления как прочного инструмента самодержавной власти на восточном берегу Каспия оказались не менее эффективными. Наряду с вышеперечисленными обязанностями, им осуществлялась рекогносцировка красноводского отряда вокруг Балханских гор к берегам Атрека, создавались укрепленные посты в Молла-Кара и Чикишляре, вводились мирными средствами новые порядки среди населения. Должное отношение к его продовольственным и иным нуждам способствовало все большему распространению власти российской администрации среди местных жителей. Однако отсутствие согласованности в действиях двух приставств исключало возможность разрешения целого ряда общих вопросов, таких как: избрание пути для постоянных сношений с азиатскими рынками со стороны Каспийского моря и его охрана; определение места для главного склада в торговле со среднеазиатскими ханствами и Ираном; организация военного содействия операциям в Туркестане в случае каких-либо новых политических осложнений и т. д. Многие эти проблемы были решены в кавказский период становления и развития правового статуса Закаспийских владений Российской империи.

Несмотря на то что, начиная с февраля 1870 г., весь восточный берег Каспийского моря вступил в ведение Кавказа, ознаменовав начало второго (кавказского) этапа административно-территориального строительства в этом крае, оба приставства, образующие русские владения в Закаспии, не имели прямой связи между собой. Мангышлакское с центром в Форте-Александровском находилось в ведении дагестанского военного губернатора, а Красноводское с центром в Красноводском укреплении подчинялось начальнику штаба главнокомандующего кавказской армией[194]. Для согласованного управления этими территориями Временным положением о военном управлении в Закаспийском крае, утвержденным «в виде опыта» 9 марта 1874 г. и введенным приказом по военному ведомству от 15 марта того же года был создан Закаспийский военный отдел.

В пункте первом Положения устанавливалось, что «Закаспийский край в пределах от Мертвого Култука на юг до реки Атрек и от восточного берега Каспийского моря до западной границы Хивинского ханства составляет в военном и административном отношении Закаспийский военный отдел»[195], подчинявшийся в военном и административном отношении главнокомандующему Кавказской армией[196]. О широте передаваемых полномочий можно судить хотя бы по тому, что право определять, «какой период времени должен быть зачислен за кампанию войскам Закаспийского отдела», совершающим рекогносцировку Атрека и Узбоя в условиях лишений, трудностей, постоянных нападений со стороны воинственного коренного населения, высочайшим повелением было предоставлено Главному кавказскому начальству[197].

Следует отметить, что Атреком и Узбоем рекогносцировочные действия отряда не ограничивались. Поскольку восточные рубежи Закаспийского военного отдела были обозначены неясно: «до западной границы Хивинского ханства», а пределы Хивинского ханства в пустыне оставались неопределенными, к землям, зависевшим от Закаспийского военного отдела, при желании можно было причислить Ахалтекинский и даже Мервский оазисы.