Форт-Александровский вскоре вместе с прилегающей к нему территорией образовал Мангышлакское приставство. С этого года Россия прочно утвердилась на восточном побережье Каспийского моря. Сооружение укрепления способствовало развитию торгово-экономических и политических связей России с туркменами и другими народами Средней Азии. К середине XIX столетия некоторые из прикаспийских туркмен наряду с мангышлакскими казахами, добровольно приняли российское подданство[174].
В административном отношении Форт-Александровский с территорией окружающей его состоял в ведении властей сначала Оренбургской губернии, а с 1868 г. – Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства.
В этот период стали закладываться основные принципы будущей административной политики в Закаспии, о чем свидетельствуют справки из дел канцелярии Оренбургского генерал-губернатора Н. А. Крыжановского о занятии восточного берега Каспийского моря[175], письма военного министра Милютина Крыжановскому об установлении связей с туркменскими племенами[176] и другие документы[177]. В них, наряду с необходимостью налаживания свободного сообщения от Красноводского залива до Амударьи и учреждения на полуострове Даржа торговой фактории, были высказаны соображения о механизме адаптации к новым социальным условиям туркменских племен Закаспия, которые, как известно, наносили своими набегами немалый вред не только Персии, но и русским коммерческим судам. В документах отмечалось, что главным побуждением к такой разбойничьей жизни у туркмен служила крайняя бедность и невозможность иметь постоянную работу, обеспечивающую существование…[178] С учетом особенностей этих земель предлагалось:
– построить заводы, учредить от острова Ашур до Тюб-Карагана рыболовные промыслы и заняться разработкой минералов;
– наиболее влиятельным ханам платить достойное жалованье, сделать из них что-то вроде приказчиков, предоставив комиссионерства;
– бедных занять трудом, а прочих приучить к торговле, открыв в Красноводском заливе торговые поселения (фактории);
– снискать доверие и дружелюбие у местного населения, воздерживаясь от насильственного установления над ними власти;
– убедить туркмен, что запрещаемые разбои и грабежи повлекут за собой неизбежное наказание виновных[179].
Эти меры, по мнению военного руководства, должны были снять необходимость в строительстве особых укреплений, в снабжении их вооруженными людьми, усиленном конвоировании движущихся караванов в Хиву. Предполагалось, что прямая заинтересованность в развитии торговли в этом крае сможет заставить местное население оберегать учрежденные фактории[180]. После достижения таких результатов планировалось продолжить налаживание отношений с более отдаленными от моря туркменами и другими народами в степях, разделяющих Каспийское море от долины Амударьи. Следует отметить, что главной задачей, которая ставилась перед закаспийской администрацией этого периода, стала не удачная экспедиция и захват новых территорий, а содействие отечественной торговле, привлечение к ней коренного населения, предупреждение всяких столкновений[181].
В «оренбургский период» активно обсуждался вопрос о правовых основаниях разработки нефтяных, серных, соляных приисков, рыбных и других промыслов. Так, Комиссия, учрежденная для рассмотрения предложений предпринимателей П. С. Кокорева и В. А. Савельева о развитии на восточном берегу Каспийского моря торговли и промышленности, в составе Н. Крыжановского, А. Бутовского, П. Торнау, Н. Стремоуха, В. Дандевиля, В. Тернера, К. Гутковского и В. Полторацкого нашла необходимым оставить в неприкосновенности право собственности на земли в руках тех туркмен, кому она принадлежала до занятия территорий Красноводского залива и ближайших к нему островов; предполагалось развитие промышленности в туркменских заливах на основе добровольных сделок с местным населением, создания надлежащих условий для аренды или покупки земли. Для точнейшего же определения порядка свидетельствования актов о сделках русских с туркменами предлагалось предоставить генерал-губернатору оренбургского края, с учетом местных условий, разработать особую инструкцию[182].
Решения этой комиссии, как и многие другие, опровергают сформировавшуюся в исторической литературе советского периода позицию, согласно которой широкие права, данные генерал-губернатору К. П. Кауфману в 1867 г. в Туркестане, а впоследствии и М. Д. Скобелеву в Закаспии на ведение как внутриполитических, так внешнеполитических дел были обусловлены лишь колонизаторскими задачами царского правительства в регионе[183]. Подобные права, как видим, были впервые получены еще Оренбургским генерал-губернатором Н. А. Крыжановским (1865 г.). Они обусловливались желанием центрального правительства оперативно разрешать возникающие проблемы в налаживании мирных отношений с местным населением. При этом действия российской военной администрации в Средней Азии в 1864–1865 гг. наглядно продемонстрировали невозможность эффективного руководства среднеазиатской политикой напрямую из Петербурга[184]. Организация такой деятельности со стороны российской военной администрации в Закаспии особенно ярко проявится во втором, «кавказском периоде» налаживания российско-туркменских отношений.
Следует отметить, что отдаленность Мангышлака от ведения властей Оренбургского генерал-губернаторства, способствовала сохранению на полуострове прежней, «родовой» или так называемой дистаночной системы управления. Во главе образованных в 1866–1867 гг. двух верхней и нижней дистанций стояли преданные Российской империи казахские султаны и бии[185]. Дистанции делились на аулы, возглавляемые выборными старшинами.
Начальники дистанций, а также аульные старшины собирали подати, разбирали мелкие судебные дела, надзирали за поведением населения. Но поскольку дистанции создавались без учета родового деления, это вело к ослаблению управления по родам.
По изданному 21 октября 1868 г. «Временному положению об управлении в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств»[186], полуостров Мангышлак выделился в отдельное Мангышлакское приставство в составе Уральской области Оренбургского генерал-губернаторства[187]. Вся же сеть местного управления была последовательно подчинена приставу в лице военного чиновника. Это стало новым шагом по устранению прежней местной аристократии от власти, ослаблению в жизни местного населения родовых начал и фактическому слиянию Мангышлака с прочими частями России.
Поскольку на территории Мангышлакского приставства проживало значительно больше казахов-адаевцев, нежели прибрежных туркмен, это приставство стало делиться на три казахские (Мангышлакскую, Бузачинскую, Усть-Уртскую) и отдельную Туркменскую волости. Через определенное время в связи с естественным приростом населения, Мангышлакская волость стала делиться на Мангышлакскую и Тюб-Караганскую, а Бузачинская – на 1-ую Бузачинскую и 2-ую Бузачинскую. Распределение жителей по упомянутым административным единицам было неравномерным. В каждой из них насчитывалось от 1100 до 1600 кибиток, а во 2-ой Бузачинской – до 2000[188]. Территория каждой волости определялась естественными границами. На управителей этих волостей возлагались полицейско-административные функции, как и в других областях Оренбургского и Туркестанского генерал-губернаторств.
