Название этого нового образования носило не совсем привычный для административного деления характер. Закаспийский военный отдел должен был ведать Закаспийской областью, но слово «область» употреблялось во Временном положении только для обозначения территории.
Для разработки системы административного управления в туркменские земли был командирован полковник Генерального штаба, член «Степной» комиссии А. П. Проценко. Центром Отдела стало Красноводское укрепление, которому вместе с Фортом-Александровским было присвоено право города со льготами и преимуществами, допущенными для городских поселений в степных областях Оренбургского и Туркестанского генерал-губернаторства.
В анализируемый период на территории Туркмении впервые вводился административный порядок, регламентировались права и обязанности местного населения. Запрещались продажа в рабство, отсечение рук и другие жестокие наказания. При этом население в основном сохраняло свои обычаи, религию, быт, получало бесплатную медицинскую помощь. Мирные условия жизни в присоединенном крае способствовали постепенному сближению с Россией коренного населения, уставшего от бесчисленных конфликтов с хивинцами, бухарцами, иранцами.
В эти годы было положено начало становлению административных структур региональной власти, активному сотрудничеству традиционных институтов коренного населения и строевых офицеров военного министерства занимающих должности начальников уездов (округов) и приставств.
Управление Закаспийским военным отделом как в военном, так и в административном отношении было сосредоточено в руках начальника, назначаемого на эту должность и увольняемого приказами императора. По военной части он действовал как командующий войсками, расположенными в пределах отдела, а по административной – пользовался правами губернатора. При начальнике отдела имелось управление. Местом пребывания начальника отдела и его управления стал г. Красноводск.
Руководство Закаспийского военного отдела и Ашурадинской (астрабадской) военно-морской базы, находясь в подчинении кавказского наместника, было обязано обо всем докладывать императору, и от него получать указания. В случае необходимости они обращались к местным властям Империи, а начальник военно-морской базы по вопросам, касающимся крейсерства у персидского прибрежья, – в Морское министерство, в русскую миссию и консульство в Персии.
Коммерческий агент, находившийся в непосредственном подчинении Министерства финансов, и взаимодействующий с кавказским, туркестанским, оренбургским и астраханским руководством, русской миссией и консульствами в Персии, доносил обо всем министру финансов и получал от него приказания[198]. Кроме того, в Инструкции агенту Министерства финансов в Красноводске, высочайше одобренной 24 апреля 1870 г. имелось предписание. Для содействия развитию торговли во вновь занятых пунктах на восточном берегу Каспийского моря и для привлечения к торговле туркмен необходимо: «разбирать споры… заверять акты, пресекать контрабанду, взыскивать таможенные пошлины и собирать сведения о местных условиях и производительных силах края»[199].
Деятельность органов управления на этом этапе регламентировалась циркулярами и распоряжениями генерал-губернатора (Кавказского наместника) и начальника Закаспийского военного отдела, «Временными правилами об общественном управлении для аульных обществ и слобод» 1870, 1879 гг.[200], «Временным положением об управлении Закаспийским краем» 1874 г.[201], которые касались устройства казахов Мангышлакского приставства, но не распространялись вначале на туркмен Красноводского приставства из-за отсутствия у них русского подданства. Внедрение нового административного устройства среди населения территорий, условно входящих в состав Красноводского приставства, предусматривалось осуществить по мере их фактического подчинения российской власти.
Коренное же население, принявшее российское подданство, стало делиться по «Временному положению» на волости и административные аулы. Распределение кочевников по волостям и аулам предусматривалось производить, сообразуясь с местными удобствами для управления населением, порядком кочевания или пользования земельными угодьями, а где необходимо и с родовым его делением.
Поскольку «Временное положение» не определяло границ Закаспийского военного отдела к юго-востоку, инициируя тем самым военные власти, в 1877 г. боевой отряд занял Кизил-Арват – крайний северо-западный пункт Ахал-Текинского оазиса. Однако из-за трудностей, связанных, прежде всего, с продовольствием и водой был вынужден в том же году оставить этот пункт и вернуться в Красноводск.
К осени 1878 г. русские войска окончательно утвердились на Атреке до пределов Кара-Кала и занялись устройством укрепленных пунктов в Чате – при впадении реки Сумбар в реку Атрек и Чикишляре – при морском посту. Начальники укреплений, командуя находящимися в них войсками, одновременно вели наблюдение за окрестным оседлым и кочевым населением.
Рапортом от 15 апреля 1879 г. начальник Закаспийского военного отдела доносил командующему Кавказской армией, что им в составе отдела учреждены в виде временной меры приставства в Чате и Чикишляре. В том же месяце начальником была получена депеша об утверждении этих приставств с одновременным указанием о подчинении населения имперской власти[202]. Так в результате распространения и утверждения этой власти мирным путем завершилось образование Закаспийского военного отдела в составе четырех приставств – важный этап в установлении здесь нового административно-территориального устройства. Закаспийский военный отдел стал опорным пунктом проникновения вглубь Закаспия и, прежде всего, завоевания Ахалтекинского оазиса, население которого не признавало русскую власть. Без занятия этой позиции Кавказ и Туркестан были бы разъединены, а остающийся между ними промежуток стал бы объектом скорейшего столкновения интересов России и Англии[203].
После завоевания в вначале 1881 г. Ахалтекинского оазиса – территории от Кизыл-Арвата до Гяурса равной 28 тыс. квадратных верст[204], высочайшим указом Александра III от 6 мая 1881 г. было объявлено об образовании Закаспийской области из земель туркменов текинского рода и Закаспийского военного отдела[205]. Полная экономическая неразвитость и неустройство Области во всех отношениях, неопределенность ее пределов с Туркестанским генерал-губернаторством, вызвали необходимость также подчинить ее ведению администрации Кавказа. Объяснение этому можно найти, прежде всего, в том, что именно с Кавказа Область получила основную часть войск, и именно с Кавказа ей скорее и удобнее могла бы и впредь оказываться поддержка самого боеспособного военного формирования. Но были и иные причины, связанные с необходимостью оперативного воздействия со стороны богатого войсками и вооружением Кавказа через восточный берег Каспийского моря на среднеазиатские ханства и заинтересованную в них Англию.
С присоединением Ахалтекинского оазиса к России на «землях текинского рода» вскоре последовало внедрение нового административно-территориального порядка. Первоначально оазис находился в непосредственном ведении командующего экспедиционными войсками в качестве отдельной административно-территориальной единицы. Это было вызвано тем, что утверждение «спокойствия» на этой, только что присоединенной территории, было невозможно обеспечить со стороны руководства Закаспийского военного отдела, находящегося в Красноводске.
27 января 1881 г. был назначен заведующий населением Ахалтекинского оазиса с подчинением его командующему экспедиционными войсками. Управление заведующего находилось сначала в Геок-Тепе, а затем было перенесено в Асхабад. Это управление стало заниматься водворением покорившегося населения с выдачей ему билетов на свободное проживание в избираемых местах, назначением старшин в каждое селение, организацией рассмотрения жалоб и споров среди населения и т. д. Несмотря на то, что населению было объявлено, что порядок разбора споров остается в прежнем виде, в особо важных случаях предписывалось обращаться не к хану, а к царскому начальнику[206]. Таким образом, покоренные ханы Ахала постепенно смещались от прежнего положения «правителей».
