Довольно широкий круг хозяйственной деятельности земств был, однако, ограничен указанием на то, что «земские учреждения, в постановлениях и распоряжениях своих, не могут выходить из круга указанных им дел» и «не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений»99.
Несмотря на то, что буква закона ограничивала земскую компетенцию вопросами обустройства местных школ, больниц, дорог и прочих местных хозяйственных дел, земства с самого момента своего основания имели важнейшее политическое значение. Либералы видели в земских представительных органах первые шаги в развитии конституционализма и ограничении самодержавной власти. Революционеры надеялись сделать земскую интеллигенцию проводником своих идей в необразованном и доверчивом народе. Отношение власти к политическому значению земства было неоднозначным.
Один из основных авторов проекта земского самоуправления Н.А. Милютин, настаивая на необходимости «дать земским учреждениям самое, по возможности, широкое развитие хозяйственной деятельности», особо подчеркивал, что земства «не могут и не должны иметь характера политического»100.
Однако, по мнению ряда современных исследователей, он придавал земствам большее, чем только хозяйственное значение, и видел в них «если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления»101.
Согласно исследованиям К. Соловьева, некоторые либеральные сановники также считали, что развитие земского самоуправления должно было привести «к всероссийскому земскому собранию, то есть общенациональному представительному учреждению»102. А.Ю. Шутов подчеркивает: «Авторы земской реформы 1864 г. связывали развитие земского самоуправления и конституционный процесс в России. Эта связь была очевидна и для бюрократии, и для земских гласных, и для общества»103.
Осознавали важнейшее политическое значение земств и консерваторы-монархисты. Известный консервативный публицист М.Н. Катков писал одному из авторов проекта земской реформы, П.А. Валуеву, что земства «очевидно, должны стать элементами всей нашей политической жизни», что никогда «хозяйственное» в подобных учреждениях не может быть строго отделено от «политического»104. А.Н. Верещагин пишет: «Катков был одним из первых, если не первым, кто начал открыто пропагандировать идею государственного значения земства»105.
Несмотря на то, что часть общества связывала с земством надежды на политические преобразования, власть не торопилась с переменами. Напротив, на фоне нарастания революционных настроений в обществе, правительство все чаще с подозрением относилось и к местной выборной власти106.
Уже со второй половины 60-х годов XIX века власти начали более строго регламентировать и ограничивать сферу деятельности земских учреждений. Земцев начали проверять на «политическую благонадежность». С 13 июня 1867 года земская делопроизводственная документация и земские издания стали проходить предварительную цензуру губернаторской канцелярии. Кроме того были запрещены совместные мероприятия земств различных губерний107.
Земские активисты демонстративно игнорировали ограничительные меры. В 1879 г. собралось нелегальное земское совещание, инициированное Тверским земством, на котором было принято решение об образовании так называемого «Земского союза». Опубликованная за границей программа этого объединения включала в себя требования свободы слова и печати, гарантий неприкосновенности личности и созыва Учредительного собрания108.
В целом же рост политического радикализма в 1870-е – 1880-е годы, как в обществе в целом, так и в земской среде в частности, стал одной из причин изменения отношения к земствам в худшую сторону некоторых консервативных мыслителей. Так, М.Н. Катков, ранее приветствовавший создание земства, теперь утверждал, что земские учреждения превратились «во что-то вроде легальной оппозиции правительству»109. Уверенный в важности единства земли и власти, он усматривал теперь в земстве препятствие к этому единству, так как земство, по его мнению, стало политически недопустимым «государством в государстве»110.
В 1890 году было издано новое «Положение об уездных и губернских земских учреждениях». Этим положением Александр III попытался изменить характер земств путем избрания в состав земских управ большего процентного числа гласных из представителей дворянства. П. В. Мультатули пишет: «В представлении царя дворяне, оплот режима, должны были превратить земства в опору трона. Но этого не произошло»111. Тем же Положением для надзора за деятельностью органов местного самоуправления были введены земские начальники. Д. А. Николаев замечает: «В 1890 г. остатки либеральных иллюзий были окончательно развеяны новым «Положением» о земских учреждениях»112.
В отношениях между центральной властью и политически активными представителями органов местного самоуправления росло напряжение: земские деятели все чаще противопоставляла себя самодержавной власти, последняя – все больше опасалась их деятельности, как угрожающей самодержавию, как таковому. С другой стороны, отдельные представители власти искали пути сотрудничества и взаимодействия с земствами, и даже способы создания земского народного представительства, прежде всего, по проектам мыслителей славянофилов113.
Славянофилы считали, что правильное устройство местного самоуправления может быть первым шагом на пути к традиционному совещательному земскому представительству, с сохранением главных прерогатив самодержавной власти. По убеждению мыслителя-славянофила А. А. Киреева, «русский народ не желает никаких перемен в конституционном направлении: он желает лишь одного – чтобы Царю были действительно известны его нужды, его желания, чтобы он имел возможность доводить о них до сведения самого Царя»114.
Один из самых ярких представителей славянофильства И. С. Аксаков обрисовал три пути, по которым могло пойти русское правительство: путь «полицейско-канцелярской диктатуры», путь конституционный, по которому пошла Европа, и путь, «выработанный русской историей, путь сочетания начал государственного с земским». Именно третий путь «единый возможный для России». И путь этот лежит там, где власть обращается к народу, к «земле»115. В качестве учреждения, которое должно было помочь царю услышать мнение народа, славянофилы предлагали возродить Земский собор, в виде всесословного совещательного органа при самодержавном государе. И во власти нашелся отклик на эту идею. Министром внутренних дел графом Н. П. Игнатьевым был разработан план созыва Земского собора.
По проекту Н.П. Игнатьева Земский собор должен был состоять из трех с лишним тысяч человек: крестьян, дворян, купцов, избранных на основе выборов общими избирательными съездами глав крестьянских семей, землевладельцев-помещиков и членов торговых гильдий. Планировалось участие в соборе и духовенства. Первостепенной задачей собора должно было стать обсуждение проекта всесословного местного самоуправления, разрабатывавшегося под руководством статс-секретаря М.А. Коханова. После трех-четырех недель заседания Земский собор должен был избрать комиссию из тридцати или сорока человек, в которой в дальнейшем бы предварительно рассматривались вопросы внутренней политики перед обсуждением их в Государственном Совете116.
