Однако нельзя не учитывать такое расхождение между объективными интересами и их субъективным восприятием. Ориентация только на мнение большинства способна привести к игнорированию целой группы интересов и ущемлению прав меньшинства.

Как представляется, в этой ситуации для установления единства местных интересов необходимо руководствоваться как объективными, так и субъективными показателями его наличности. Выявление субъективного осознания – это требование, обусловленное тем, что живущее в данный момент взрослое население составляет ядро территориальной общности, ее базовый элемент. Именно на него возложена задача по реализации местных интересов. Выявление же наличия объективного единства местных интересов – это своего рода гарантия для членов территориальной общности, которые не могут самостоятельно выражать и реализовывать местные интересы в силу каких-либо причин, например, в силу малолетнего возраста, а также для членов, которые, хотя и способны самостоятельно выражать свои интересы, но мнение которых расходится с позицией большинства жителей. Иначе говоря, выявление наличия объективного единства местных интересов – это также гарантия учета мнения меньшинства. Кроме того, выявление объективного единства – это подстраховка от незрелого взгляда на потребности местного сообщества или взгляда, в котором преобладают личные корыстные интересы.

Вывод о необходимости выявления обеих форм проявления единства местных интересов обусловлен не только требованиями теории интереса. Он также согласуется с теорией местного самоуправления. Это можно продемонстрировать на примере тех вредных последствий, которые наступают в случае ориентации только на одну из форм проявления интереса.

В случае, когда отсутствует объективное единство интересов, но есть желание населения сообща решать свои местные вопросы, при перевесе в численности одной из объединенных групп неминуема ситуация, когда интересами части населения муниципального образования будут пренебрегать, использовать общие ресурсы для решения задач только одной, численно превосходящей группы жителей. Оставшаяся же в меньшинстве часть населения такого муниципального образования будет лишена подлинного местного самоуправления: по сути, ее жители будут отстранены от решения своих насущных вопросов, а местные нужды, отличные от нужд другой части муниципального образования, будут игнорироваться (например, у жителей городского поселения централизованное теплоснабжение, а у жителей присоединившегося сельского поселения – автономное, печное; нужды, связанные с закупкой топлива (дров, угля) для сельских жителей, могут вообще не восприниматься как местные интересы). Если же численность каждого из коллективов жителей будет примерно одинакова, неизбежны острые конфликты при определении приоритетов в решении местных задач, а также при распределении имеющихся средств.

Определение территории муниципального образования без осознания населением единства своих местных интересов также представляет собой пример игнорирования сути местного самоуправления. Ведь жители такого муниципального образования, которые окажутся у власти, будут воспринимать их не как свое, а чужое дело, которое они под напором жизненных обстоятельств, запросов снизу – от населения и сверху – от государства вынуждены и не могут не вести, но которое не является их собственной нуждой. На все недостатки такого положения указывал еще З.Г. Френкель при оценке состояния волостного самоуправления в России, сложившегося после событий 1905–1907 годов50.

Осознание единства интересов, собственного единства – процесс длительный. Неслучайно воплощение местного самоуправления в подлинном его смысле порой отрицается в литературе за территориальными единицами высшего порядка, созданными искусственно. Лишь по прошествии значительного исторического периода в их пределах складываются общие интересы.

На это обстоятельство обратил внимание А.Д. Градовский в конце XIX века. В своем исследовании «Начала русского государственного права» в третьем томе, посвященном органам местного управления, он писал: «Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам… Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения герцогства и графства, которые… присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение… Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления». И логичен в этом смысле вывод А.Д. Градовского: «Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей»51.

В советский период выводы, подтверждающие правоту слов А.Д. Градовского, были сделаны В.А. Рянжиным. Закономерности развития административно-территориального деления были изучены им на материале исторического развития территориальной организации Эстонии. В 1947 г. после перехода Эстонии в состав СССР была предпринята реформа административно-территориального деления. Как указывалось, реформа преследовала цель упростить местный советский аппарат, сократить его и удешевить, а наименование единиц административно-территориального деления привести в соответствие с наименованиями, использующимися в других советских республиках. Основным средством достижения этой цели явилась ликвидация такого промежуточного звена в системе деления, каким была волость52. Однако, как установил В.А. Рянжин, к 1963 году в результате продолжающихся территориальных изменений система административно-территориального деления Эстонии стала более похожа на ту, которая существовала в Эстонии до 1945 года и основывалась на двухчленной схеме уезд – волость, чем на ту, которая была учреждена в результате районирования. И, что особенно интересно, границы многих районов и сельсоветов стали совпадать или почти совпадать с границами соответственно уездов и волостей53. На совпадение территории большинства сельских Советов Советского Союза с территориями бывших волостей также указывал в 1971 году И.А. Азовкин54. Игнорирование того обстоятельства, что территориальные общности не сложились в границах новых территориальных единиц, привело к своего рода контрреформам. И это в условиях, когда идея местного самоуправления отрицалась, когда указанные требования вовсе не ставились в качестве первоочередных при конструировании единиц административно-территориального деления.

Таким образом, только при подтверждении наличия объективного единства местных интересов и осознания этого единства гражданами можно констатировать наличие территориальной общности и на этой социальной базе конструировать муниципальное образование.

Основным объединяющим началом, обусловливающим единство интересов и позволяющим выявить территориальную общность, является единство местожительства55. Естественное расселение людей имеет преимущественно очаговый характер: места плотного заселения (поселения) отделены друг от друга незаселенной территорией. Удаленность друг от друга предполагает неоднородность среды нахождения, выполняемой деятельности, что способствует появлению, хотя и однородных, но не тождественных интересов у жителей каждого из поселений. Наличие между поселениями незаселенного пространства влечет за собой сокращение частоты контактов между жителями разных поселений по сравнению с внутрипоселенческими связями и, соответственно, снижение возможности осознания единства интересов. Проживание в непосредственной близости друг от друга, наоборот, предполагает появление идентичных потребностей, связанных с обустройством мест проживания, обеспечением их безопасности, а также порождает желание получать коммунальные и социальные услуги на месте. Обусловленные соседским проживанием многочисленные бытовые, родственные и профессиональные связи жителей помогают осознать единство местных интересов.