Согласимся с мнением А.Д. Градовского, поскольку оно более верное и отражающее действительное значение местных дел и местных интересов.
Однако для нашего исследования важен не столько вопрос о характере вопросов местного значения, являются ли они собственными делами местного сообщества или делами государства, сколько вопрос об обособленном их положении в числе прочих дел. И здесь ответ очевиден: их обособление обусловлено тем, что, во-первых, местные дела ближайшим образом затрагивают интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но, как отмечал А.И. Елистратов, «ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел»11. Во-вторых, это дела, которые объективно могут быть решены силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые исторически были закреплены за местным сообществом12. Указанные соображения учтены Федеральным конституционным и Федеральным административным судами Германии13. В настоящее время они считаются в Германии общепризнанными признаками «дел местного сообщества»14.
Местные интересы состоят в благоустройстве мест проживания и социальном благосостоянии граждан. По определению профессора З.Г. Френкеля, к общему благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее жилище – здоровое, безопасное и, по возможности, долговечное, прочное, красивое и уютное15. Все это в совокупности составляет особый интерес совместно проживающего на общей территории сообщества людей. Особенность заключается в его локальности, в его значимости исключительно для лиц, совместно проживающих на ограниченной территории. Это качество сближает его с интересом «кооперативным»16.
Местные интересы, как и вообще всякие интересы, по верному замечанию Рудольфа фон Иеринга, «это суть жизненные требования (Lebensbedingungen) в широком смысле»17. Характеристическая особенность жизненных требований, составляющих местные интересы, состоит в том, что они носят не частный и даже не общий, а общественный характер.
Различие указанных видов интересов хорошо сформулировано В.Н. Лешковым. Частный интерес, – писал он в 1865 году, – касается отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому лицу принадлежащего блага. Общий интерес всегда есть сумма или известное сложное количество интересов частных. Общественный же интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству18.
На территориальную общность19, или местное сообщество20 (термин, вытеснивший в юридической литературе все предшествующие понятия)21, а не отдельных индивидов, как на субъект местных интересов указывает тот факт, что, во-первых, местные интересы могут быть реализованы только сообща. Частично это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке. Или, как выразился В. Остром, общественные блага, которые «не могут быть легко «расфасованы»; которые «не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них платить»22. Это организация систем водоснабжения, канализации, очистки, борьба с загрязнением, уличное освещение и др. Другую часть общих потребностей жителей составляют потребности, более эффективное осуществление которых будет при условии их совместного, а не индивидуального осуществления. К ним относятся снос старых домов, организация дошкольного и школьного образования, поликлиническая помощь и др.
Совместное осуществление местных интересов роднит их с коллективными правами личности. М.И. Свешников, родоначальник теории коллективных прав личности, характеризовал их как права, которые «…осуществляются большим количеством лиц, ибо все они имеют в виду удовлетворение интересов с помощью соединения с другими людьми»23. Однако в основе коллективных прав лежат интересы, удовлетворение которых возможно и в индивидуальном порядке. Характер реализации интересов зависит от воли индивида: желает он объединить усилия с единомышленниками или считает это излишним. Заранее невозможно сказать, какое количество людей связывает возможность реализации своих интересов с объединением в коллектив. Это указывает на то, что субъектом коллективных прав является все же индивид, а не коллектив людей или общество в целом24. В отношении же местных интересов заранее, еще до реализации, известно, какому коллективу людей они принадлежат. Удовлетворить интерес для части этого коллектива невозможно, только для всех разом.
Во-вторых, местные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса25. Они не несут на себе отпечаток личных пристрастий, вкусов и привычек. Желание жить в теплых домах, ходить по освещенным улицам, пользоваться чистой водой свойственно каждому человеку. Это обстоятельство также указывает на то, что местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее благо.
В-третьих, местные интересы относятся как к субъекту к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения.
В-четвертых, в составе местных интересов находятся потребности, обусловленные концентрацией людей на сравнительно небольшой территории. Это потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самого сообщества как объективно существующего социального организма. Их реализация, по выражению М.П. Гавришина, «носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами отдельных объединенных в нем индивидуумов»26. Примеры таких потребностей: призрение престарелых и малоимущих, упорядочение землевладения и землепользования.
Таким образом, именно территориальная общность, а не отдельные индивиды, ее составляющие, является субъектом местных интересов, или союзом общих интересов, как называл общину В.Н. Лешков27.
Территориальная общность – это коллектив «людей, объединенных определенной социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности»28 и состоящей в единстве их интересов. «Территориальные корпорации», как заметил в конце ХIХ века Георг Еллинек, «покоятся на социальном базисе, созданном не государством, а именно на общих интересах соседства»29. Такое единение людей вполне естественно, отвечает самой природе человека, ибо «повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собой»30. Этот взгляд разделял и Б.Н. Чичерин, писавший, что «община… это самородный союз, возникающий из взаимных отношений, поселяющихся вместе лиц»31.
Рассматривая территориальную общность как субъект местных интересов, нужно понимать, что это надличностное, но не внеличностное образование. Формирование интересов и их осознание осуществляется вполне «личностно»32. Индивидуальность предстает здесь в «снятом» виде. Удовлетворение интересов территориальной общности лежит через удовлетворение интересов индивидов.
