Казалось бы, в этих условиях задача формирования надежной системы общеевропейской безопасности становится чисто технической. Фундаментальная общность интересов неизбежно должна привести к созданию механизмов сотрудничества. Однако приходится констатировать, что такие механизмы до сих пор или не созданы, или не работают должным образом. А единого евроатлантического пространства безопасности как не было, так и нет по сей день.
Вряд ли будет справедливым списывать все на сохраняющееся наследие холодной войны. Конечно, инерцию прошлого игнорировать нельзя, но ведь холодная война закончилась не вчера и даже не десять лет назад. За более чем два десятилетия после падения Берлинской стены в наших странах сменилось целое поколение государственных деятелей, а в строительстве евроатлантической безопасности мы продвинулись, мягко говоря, не слишком далеко. Между тем нынешнее «окно возможностей» в отношениях между Россией и Западом вряд ли сохранится надолго. Особенности политических циклов в Соединенных Штатах, России и некоторых ведущих европейских странах таковы, что через несколько лет добиться прорыва в этих отношениях будет гораздо труднее, чем сегодня. Не хочу показаться пессимистом, но шанс, который имеется сегодня, может оказаться последним для нашего поколения политиков.
По всей видимости, одна из первоочередных задач, стоящих перед нами сегодня, – попытаться объективно оценить причины того, почему не оправдались надежды последних 20 лет, не пытаясь свалить всю вину на другую сторону, не стремясь в очередной раз доказать свою правоту и не возвращаясь к бесплодным дискуссиям о совместимости или несовместимости европейской цивилизации и России. 20 лет – достаточно длительный исторический период для того, чтобы выявить общие закономерности взаимодействия современной России и ее западных соседей, обозначить типичные ошибки и дать обоснованные рекомендации на следующие десятилетия.
Один из очевидных исторических уроков, на мой взгляд, состоит в том, что принципиальные договоренности и политические декларации – необходимое, но недостаточное условие для развития отношений. В самом деле, Основополагающий акт о взаимных отношениях между Россией и НАТО от 1997 г., а также Римская декларация «Отношения Россия – НАТО: новое качество» от 2002 г. – хорошие документы, но они, к сожалению, не вывели наши отношения на качественно новый уровень.
С российской стороны нам не удалось серьезно мобилизовать общественность, экспертное сообщество, военных, средства массовой информации, частный бизнес и другие потенциально заинтересованные в сотрудничестве с Западом профессиональные и общественные группы. Не получилось это и у наших западных партнеров. В результате двусторонние соглашения между Россией и НАТО так и остались бюрократическими документами, крайне уязвимыми при любых изменениях политической конъюнктуры в России или на Западе.
Поэтому мне представляется малопродуктивным обсуждать перспективы подписания каких-то новых «всеобъемлющих» документов или настаивать на создании дополнительных механизмов взаимодействия России и НАТО.
Лихорадочная активность вокруг существующих или предлагаемых европейских институтов безопасности порой напоминает болезненную «пактоманию» 30-х годов прошлого века в Европе, когда европейские страны отчаянно пытались отодвинуть надвигающуюся катастрофу подписанием множества двусторонних и многосторонних соглашений о сотрудничестве, ненападении, нейтралитете и пр. Чем кончились 1930-е гг., мы все хорошо помним, «пактомания» не решила, да и не могла решить ни одной проблемы европейской безопасности.
Конечно, современная Европа радикально отличается от Европы 30-х годов XX в. И в первую очередь тем, что, как уже отмечалось выше, сегодня континент более не расколот идеологическими противоречиями. Мы отнюдь не обречены на противостояние – политическое или военное. Но с другой стороны, сегодня попытки свести все многообразие мировой политики к межгосударственным соглашениям и международным институтам еще более ущербны, чем они были в прошлом веке. Значительная часть современной, быстро меняющейся международной жизни проходит мимо организаций с их сложными процедурами, неповоротливой бюрократией, длительными сроками согласования позиций. Глобальные и региональные институты безопасности, ООН, НАТО, ОБСЕ и другие, не успевают реагировать на возникающие кризисы, и очень часто их место занимают тактические коалиции, создающиеся ad hoc для решения конкретных задач.
Разумеется, традиционные международные организации, которые нуждаются в серьезном реформировании, будут по-прежнему играть важную роль в обеспечении глобальной и региональной стабильности. Однако строить новую европейскую систему безопасности сверху вниз, громоздя новые институты на старые, – дело, как мне кажется, совершенно безнадежное. У нас нет никаких гарантий того, что новые институты будут лучше старых, потенциал которых далеко не исчерпан. Единая Европа, если мы все-таки придем к европейскому единству, сложится сначала как Европа режимов, а уж новые институты вырастут там, где в них возникнет острая необходимость.
Такой подход мы и попытались применить в отношениях между Россией и ЕС, договорившись о создании «общих пространств» в четырех областях сотрудничества. Эти «общие пространства» должны были основываться на применении общих или совместных правил и норм, включая совместные административные процедуры как основу для масштабных совместных действий. Реализация «дорожных карт» по формированию «общих пространств», к сожалению, в силу различных политических причин продвигается не так быстро, как хотелось бы. Однако сам подход в современных условиях представляется верным, а может быть, и единственно возможным.
В Европе, да и не только в Европе, уже накоплен немалый опыт успешного функционирования международных режимов. Этот опыт еще ждет своего обобщения. Тем не менее представляется возможным сделать ряд предварительных выводов относительно тех условий, при которых международные режимы оказываются эффективными.
Прежде всего, для успеха режима необходимо наличие значительных общих интересов. И не только наличие, но еще осознание участниками этой общности. В этом осознании, на мой взгляд, успех многих субрегиональных форматов сотрудничества на европейском континенте (таких как сотрудничество на севере Европы или в зоне Черного моря). Разумеется, такие общие интересы не приходят сами. Ответственная политика как раз и заключается в том, чтобы настойчиво и последовательно искать сферы общих интересов, выявлять пусть скромные, но реальные возможности для практического взаимодействия. Очевидно, что в строительстве режимов европейской безопасности предпочтительно идти от простого к сложному: начинать с технических, политически нейтральных вопросов, постепенно переходя к более чувствительным и трудным темам.
Кроме того, очень важную роль в обеспечении эффективности международных режимов играет вовлеченность в их работу международного экспертного сообщества. Общие политические декларации мало что значат, если они не сопровождаются «шлейфом» экспертных разработок; по каждому направлению сотрудничества необходим постоянный и максимально конкретный экспертный диалог. Можно констатировать, что международный режим становится эффективным, когда эксперты и специалисты стран-участниц начинают говорить на одном языке.
Надо признать, что на многих направлениях российско-европейского диалога сегодня ощущается явный дефицит в экспертном сопровождении, что не позволяет нам в должной мере воспользоваться благоприятными возможностями, время от времени возникающими на политическом уровне.
Еще одно важное условие успешного функционирования международных режимов безопасности – готовность участвующих сторон изолировать, оградить успешные режимы от возникающих проблем, кризисов и конфликтов в других областях. Современный мир взаимозависим, режимы неизбежно влияют друг на друга, но нельзя допустить, чтобы сотрудничество в сфере безопасности строилось по наименьшему общему знаменателю. Нельзя позволить, чтобы очередной кризис в отношениях (а такие кризисы возникают время от времени даже в отношениях ближайших союзников) возвращал бы взаимодействие по всем направлениям к нулевой отметке. Практика «увязывания» должна быть решительно отвергнута.
