Разработанная в документе госдепартамента США идея объявления австрийского нейтралитета без взятия на себя соответствующих гарантий означала, естественно, что австрийский нейтралитет рассматривался исключительно как возможность, которая могла быть «использована в качестве инструмента достижения Договора о государственности», но в дальнейшем, из-за крайне сомнительного для международного права статуса этого нейтралитета, позволила бы Австрии в сложных внешнеполитических ситуациях вести себя в любой момент так, как если бы она не была нейтральной.
Разумеется, открыто предложить такое Советскому Союзу, да еще и убедить его в приемлемости подобной идеи было невозможно. Требовалась формулировка, которая свидетельствовала бы о согласии с нейтралитетом Австрии и одновременно убедительно разъясняла бы необходимость отсутствия соответствующих гарантий. Эту формулировку в 1954 г. предложил Джон Фостер Даллес на берлинском совещании министров иностранных дел стран-победительниц. Он высказался в том смысле, что нельзя закрепить нейтралитет Австрии в договоре о ее государственности (в этом случае нейтралитет автоматически гарантировался бы странами, подписавшими договор), так как только свободное и суверенное государство может объявить о своем нейтралитете. Нейтралитет ничего не стоит, если о нем будут договариваться другие державы и если решение о нем не будет принято Австрией добровольно после вывода всех войск с ее государственной территории.
С точки зрения исторической и исходя из норм международного права, это положение не совсем убедительно: нейтралитет Швейцарии, например, — результат договора держав-участниц Венского конгресса в 1815 г., а нейтралитет Бельгии утвержден в результате соглашения пяти ведущих европейских держав в 1831 г. Однако все это представлялось не имеющим значения, ведь Австрия в конце концов твердо обещала Советскому Союзу объявить о своем постоянном нейтралитете после заключения договора о ее государственности и выведения всех войск с ее территории. Это обещание было письменно закреплено в апреле 1955 г. в так называемом «Московском меморандуме». Австрия обязалась также (пункт 3 меморандума) предпринять все необходимые шаги для достижения широкого международного признания своего нейтралитета, а затем (пункт 4) согласиться на соответствующее объявление гарантий.
Это отнесение «признания» и «гарантий» к различным пунктам договора еще раз подтверждает, что речь шла о совершенно разных вещах: «признание» означает, что объявление государством о своем нейтралитете просто принимается к сведению. Лишь «объявление гарантий» защищает нейтралитет на международном уровне.
Во всяком случае, эти обязательства окончательно открыли Австрии дорогу к Договору о государственности. Договор был подписан, войска союзников покинули страну, австрийский парламент принял закон о постоянном нейтралитете, однако, что удивительно, за этим не последовало ни одного объявления гарантий — ни со стороны союзников, ни со стороны соседних государств. Союзники вручили Австрии дипломатические ноты, уведомляющие о признании ее нейтралитета. Текст их совпадал почти дословно, поэтому следует предположить, что союзники предварительно обсудили между собой эти ноты и что Советский Союз отказался от добавления к своей ноте документа о международных гарантиях австрийского нейтралитета, чтобы не поставить под угрозу начавшуюся политику разрядки напряженности тем, что он берет на себя роль единственной державы, защищающей нейтралитет страны, которая сразу же выбрала прозападный курс.
Только исходя из этого можно понять, почему Австрия сразу же после объявления о своем нейтралитете вступила в ООН, хотя Ханс Кельзен, «отец» австрийской конституции, подчеркивал, что постоянный нейтралитет и членство в ООН исключают друг друга. Швейцария (образец для австрийского нейтралитета) никогда не предпринимала таких шагов и даже сегодня обсуждает возможность вступления в ООН лишь в связи с отказом от своего нейтрального статуса. Еще один пример, показательный с точки зрения международного права: Бельгия официально объявила об отказе от постоянного нейтралитета, когда после Первой мировой войны она стала членом Лиги наций.
И только исходя из этого можно понять, почему австрийский Национальный совет постоянно издавал законы, которые систематически ограничивали закон о нейтралитете, например, в том, что участие в мероприятиях Совета безопасности ООН ставится выше, чем позиция нейтралитета. Таким образом, Австрия, в отличие от Швейцарии, может разрешить полеты самолетов воюющих сторон через свое воздушное пространство и провоз военного имущества по своей территории, а значит, выполнять свои реальные внешнеполитические обязательства, не затрагивая своего мнимого внутриполитического самосознания, которое тем не менее определено конституционным законом. Эта перспектива как раз и имелась в виду при формулировке в директиве госдепартамента США: «одностороннее объявление нейтралитета безусловно предпочтительнее многосторонней гарантии австрийского нейтралитета».
Этот фиктивный характер австрийского нейтралитета является также причиной того, что слишком многие, как может это показаться, государства (всего 74 страны) не признали австрийский нейтралитет ни юридически, ни фактически, хотя они поддерживают с Австрией дипломатические отношения. Возможно, подобное признание показалось им несущественным, раз крупные державы и соседние страны не гарантируют австрийский нейтралитет. То, что одностороннее, негарантированное объявление нейтралитета в международных отношениях ни к чему не обязывает и что вопрос о том, кто признал этот нейтралитет, не имеет никакого значения, особенно отчетливо проявилось во время американской войны в Персидском заливе, когда Австрия разрешила перевозку через свою территорию специально оборудованных танков, которые в войне за освобождение Кувейта использовали для того, чтобы заживо закапывать иракских солдат в песок пустыни. При этом Ирак признал в свое время нейтралитет Австрии, Кувейт же его никогда не признавал.
Призрачно-реальный характер австрийского нейтралитета является следствием того, что он, в высшей степени сомнительный во внешнеполитическом отношении и не существующий в приложении к конкретной ситуации, в плане внутриполитическом стал явным мифом. Тот факт, что Австрия обязана заключением желанного Договора о государственности в конечном счете своей готовности объявить о нейтралитете, и вера в то, что нейтралитет означает в будущем гарантию неучастия Австрии ни в каких конфликтах между мировыми державами, вызвали у австрийцев во второй половине пятидесятых годов почти религиозное чувство благодарности и желание одобрить этот конституционный закон. В то время раздавались голоса, которые резко критиковали эту мифологизацию нейтралитета и боролись против нее, из опасения, что это настроение населения может препятствовать правительству в выполнении его политических обязательств. Тогдашние аргументы против «завышенной оценки закона о нейтралитете» обескураживающе схожи с аргументами, выдвинутыми применительно к притязаниям Австрии на вхождение в Европейское сообщество: Австрия якобы «выбрала нейтралитет под давлением Советского Союза», «Австрия объявила о своем нейтралитете не совсем добровольно»; нейтралитет можно в любое время просто «отменить конституционным законом», «если отпадет реально-политическое давление», или «если этого потребует реальная политика», или «поскольку для нас теперь Советский Союз как партнер по договору потерян»; нейтралитет не вправе «стать мифом» или «быть догмой», его нельзя «насильно внушать людям», он не вправе стать «государственной доктриной». (Все цитаты взяты из австрийских газет 1956–1957 и 1991–1992 гг.) Однако ничто не помогло и не поможет: идея нейтралитета утвердилась в общественном сознании Австрии и занимает здесь такое прочное положение, что сегодня ни один правящий политик не отважится отмежеваться от нее на словах, хотя это постоянно происходило и происходит на практике, как и предполагалось изначально. Поэтому австрийское правительство было вынуждено еще в большей степени радикализировать свою политику «Или— или, а также» в этом вопросе.
