Компетенция министра полиции определялась, таким образом, им самим, и роль его в государственных делах стала расти всё более чувствительно. В помощь себе он приблизил авантюриста Якова де Санглена, назначенного директором канцелярии министра и, как можно догадываться, явившегося соавтором нововведенной системы. Главными средствами почитались те, которые с таким успехом применял в Париже Фуше: шпионаж и провокация. Нужно, впрочем, отметить, что агентами на первых порах часто являлись доносители добровольные и только постепенно собрался ряд профессиональных шпионов и провокаторов. «Со времени войны с французами, – заносил в свой дневник С.П.Жихарев, – появился в Москве особый разряд людей под названием „нувелистов“, которых всё занятие состоит в том, чтобы собирать разные новости, развозить их по городу и рассуждать о делах политических». Опыт французской полиции говорил, что подобные люди благодаря своим широким общественным связям и повсеместной принятости могут оказывать в агентурной службе чрезвычайно важные услуги – преемник Фуше, Савари, характеризуя в своих мемуарах эту общественную разновидность, называет её для полиции «драгоценной». По этим двум путям и направились устремления Министерства полиции, вскоре окончательно реорганизованного, по словам графа В.П.Кочубея, в министерство шпионства. В записке на высочайшее имя, поданной Кочубеем в 1819 году, когда он принимал полицейское ведомство обратно в лоно Министерства внутренних дел, система Балашова описывается следующим образом: «Город закипел шпионами всякого рода: тут были и иностранные, и русские шпионы, состоявшие на жалованьи, шпионы добровольные; практиковалось постоянное переодевание полицейских офицеров; уверяют даже, что сам министр прибегал к переодеванию. Эти агенты не ограничивались тем, что собирали известия и доставляли правительству возможность предупреждения преступления, они старались возбуждать преступления и подозрения. Они входили в доверие к лицам разных слоёв общества, выражали неудовольствие на Ваше Величество, порицая правительственные мероприятия, прибегали к выдумкам, чтобы вызвать откровенность со стороны этих лиц или услышать от них жалобы. Всему этому давалось потом направление сообразно видам лиц, руководивших этим делом. Мелкому люду, напуганному такими доносами, приходилось входить в сделки со второстепенными агентами Министерства полиции, как например, с Сангленом и проч.».

Балашов создал себе независимое и выгодное положение в первом ряду бюрократического строя. Но стремление вверх и пристрастие к интриге оборвали его расцветавшую карьеру. Честолюбие министра петиции не могло примириться с главенствующим положением Сперанского, и он совместно с графом Армфельдтом, тоже любопытным типом «изящного и оплачиваемого изменника», повёл сложную интригу, не понимая, что Сперанский, застилая, правда, его самого, вместе с тем служит своеобразным громоотводом от монарших подозрений и гнева. После падения Сперанского они в первую очередь обратились на министра, растущая роль и опасные связи которого намечали самые рискованные перспективы. «Мне Палён не нужен, пришёл наконец к выводу император, – он хочет завладеть всем и всеми, это мне нравиться не может». С началом войны 1812 года Балашов, впрочем, сохраняя звание министра до самого закрытия министерства, фактически получает отставку и отправляется в армию, где, кажется, принимал участие в организации военной полиции.

Роль Министерства полиции в то время характеризуется тем, что временным председателем Совета Министров был назначен заместитель Балашова СКВязьмитинов. Но при нём, несомненно, деятельность министерства падает, был ли тому причиной преклонный возраст его, лишавший его возможности лично принимать, подобно Балашову, участие в полицейских авантюрах и, конечно, отражавшийся на размахе его энергии, или просто неумение и неприспособленность нового министра, но значение ведомства уменьшается, так что после смерти Вязьмитинова ему и не подыскивали преемников, превратив министерство снова в особое отделение Министерства внутренних дел, где граф Кочубей, не желавший марать свою аристократическую репутацию постыдным промыслом шпиона и, по словам мемуариста Вигеля, «как бы гнушавшийся этой честью», предоставил полиции значительно более скромное положение.

Неудачные попытки полицейской организации привели к новому разделению сыскных органов, поставленных под взаимный контроль. Вместо одного «искусника Фу-ше» появилось несколько. Так, столичная полиция, бывшая, как можно видеть из цитированных выше замечаний

Кочубея, одним из основных интересов упразднённого министерства, выделилась в особенную часть под началом санкт-петербургского генерал-губернатора Милорадовича. Столь деликатное дело было, однако, не совсем по плечу этому лихому «отцу-командиру», и, несмотря на несомненную его преданность, наряду с его полицией имелись и другие организации. «В Петербурге, – пишет А.И.Михайловский-Данилевский в „Русской старине“ за 1890 год, – была тройная полиция: одна в Министерстве внутренних дел, другая у военного генерал-губернатора, а третья у графа Аракчеева; тогда даже называли по именам тех из шпионов, которые были приметны в обществе, как-то: Новосильцова, князя Мещерского и других». Специальная полиция создавалась в армии – с 1815 года стали формироваться жандармские полки. «В армиях было шпионство тоже очень велико: говорят, что примечали за нами, генералами, что знали, чем мы занимаемся, играем ли в карты и тому подобный вздор», – пишет Михайловский-Данилевский. Специальные поручения получали и отдельные лица, как граф Витт, организовавший тайное наблюдение в южных губерниях.

Разношёрстность и спутанность надзора доходили до такой бессмыслицы, что сам «без лести преданный» государю граф Аракчеев находился под бдительным наблюдением агентов своего коллеги и до некоторой степени конкурента Милорадовича. «Квартальные следили за каждым шагом всемогущего графа, – вспоминал декабрист Батеньков. – Полицмейстер Чихачев обыкновенно угодничал и изменял обеим сторонам. Мне самому граф указал на одного из квартальных, который, будучи переодетым в партикулярное платье, спрятался торопливо в мелочную лавочку, когда увидел нас на набережной Фонтанки». Города кишели шпионами, зорко следившими за каждым происшествием, из которого можно было создать «дело». Получая скудное жалованье, они ложились на обывателя тяжёлым дополнительным налогом. Иностранец Май несколько раз в своих записках останавливается на характеристике нравов петербургской полиции. Он рисует портрет полицейского агента, беззастенчиво наглого в своих вымогательствах и почтительно-униженного, лишь только его ушей коснётся звон серебра. Правда, одновременно автору приходится признаться, что иностранцы не только терпят от полиции, но зачастую и сами приходят к ней на помощь и тогда своими повадками мало чем отличаются от туземных агентов. В этих ролях подвизаются и немцы, и итальянцы, и даже французы – по словам Мая, он краснел, когда писал эти строки.

Хотя правительство и держалось довольно высокого мнения о своей системе («Наша внешняя полиция не оставляет желать ничего лучшего», – писал императору министр внутренних дел граф Кочубей), на самом деле она приносила не очень богатые плоды. Сбивчивость и неуверенность правительственных распоряжений толкали полицейские органы в самые различные стороны, а персональный состав не обладал достаточной квалификацией для самостоятельных действий. Добровольные шпионы, вербовавшиеся в более высоких общественных слоях, нагромождали в своих донесениях небылицы, что хотя и вызывалось их усерднейшим ра-чительством, но ставило правительство в затруднительное положение. Что же касается профессионалов, то именно о них писал Батеньков, «Разнородные полиции были крайне деятельны, но агенты их вовсе не понимали, что надо разуметь под словами карбонарии и либералы и не могли понимать разговора людей образованных. Они занимались преимущественно только сплетнями, собирали и тащили всякую дрянь, разорванные и замаранные бумажки, и доносы обрабатывали, как приходило в голову. Никому не были они страшны…»