Это дало возможность подключить к работе над проектом самых квалифицированных депутатов — Ф. М. Бурлацкого, Н. Н. Гриценко, С. А. Азарова, В. Г. Кучеренко, наладить международные консультации. Постоянно мы обращались к консульскому управлению МИДа, к Министерству юстиции, в Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам — надо было предусмотреть какую-то правовую защиту людей, которые будут выезжать, скажем, на заработки, конвенций о защите прав трудящихся — мигрантов мы к тому времени не только не ратифицировали, но даже и не знали. Все шло, как говорится, по плану.
В октябре 1990 года Верховный Совет принял Закон о выездах и въездах в первом чтении. Замечаний было много, но, когда мы с председателем Комитета по международным делам А. С. Дзасоховым и председателем Комитета по законодательству Ю. Х. Калмыковым проанализировали их, оказалось, что в основном это технические моменты, коренной переработки проект не требует. Мы договорились оперативно готовить его на обсуждение, и 23 ноября 1990 года два председателя комитетов внесли его на второе чтение уже с учетом замечаний.
Тут-то он и застрял. Те самые министерства и ведомства, которые поддерживали его на первой стадии, вдруг заговорили о том, «какова цена вопроса». Оказалось, что у таможни не хватает пропускных пунктов, у железнодорожников мало вагонов и большие трудности с их перестановкой на европейскую колею, гражданская авиация нуждается в новых самолетах, а Минфину не хватит валюты (обменивали тогда всего лишь по 1000 рублей). Пошли справки о неминуемых очередях на выезд, кто-то подсчитал, что ждать людям придется не менее года. Потом заговорили, что и паспортов-то у нас не хватит, и ОВИР захлебнется, и погранслужба не справится. И все проводили цифры необходимых затрат, гигантские цифры. Другими словами, по бюрократическим коридорам и кабинетам прошел какой-то сигнал, который очень удачно совпал с ведомственными устремлениями получить «под закон» дополнительные ассигнования. Поэтому и запрашивали с огромным запасом — урежут, дескать, но хоть что-то дадут.
Стало ясно, что надо как-то систематизировать эти ведомственные оценки, чтобы их можно было либо принять, либо аргументированно отклонить. Я обратился в Госплан СССР. Академик С. А. Ситарян, бывший тогда первым заместителем председателя этого почтенного учреждения, через пару недель прислал мне объемистую справку. Привожу ее полностью как пример того, какая гигантская работа сопутствовала принятию Закона о выездах и въездах (собственно, все законодательные акты готовились так же) и какие ведомственные амбиции возникали в то время на, казалось бы, нейтральной почве.
«Уважаемый Иван Дмитриевич,
В связи с Вашим запросом, от заинтересованных министерств и ведомств получены и обобщены предварительные оценки затрат в советских рублях и иностранной валюте, которые потребуется понести для обеспечения реализации положений проекта Закона СССР «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР».
Как известно, в последние годы в связи с осуществляемым в стране процессом демократизации был значительно упрощен порядок выезда граждан СССР за границу, что способствовало росту числа таких поездок. За последние четыре года их количество возросло более чем в 30 раз и составило в 1990 году 3,9 миллиона.
В эти же годы принимались меры по развитию службы ОВИР, таможенной и консульской служб, международного транспортного сообщения. Однако стремительное развитие внешней миграции населения не позволяло при ограниченности материальных ресурсов обеспечить надлежащие условия для выезда советских граждан за рубеж.
Введение в действие упомянутого Закона, предусматривающего расширение возможностей для зарубежных поездок граждан СССР, видимо, многократно увеличит число таких поездок. Согласно прогнозу МВД СССР, в первый период после вступления Закона в силу количество временных выездов граждан составит 7–8 млн. в год, а к концу пятилетки может увеличиться до 25–30 миллионов. Такая миграционная активность населения требует решения целого комплекса правовых, организационных и экономических задач.
Исходя из указанного прогноза роста количества выездов граждан СССР за рубеж, министерствами и ведомствами СССР сделаны следующие оценки необходимых материальных затрат до конца нынешней пятилетки.
С целью своевременного рассмотрения ходатайств граждан о выдаче заграничных паспортов МВД СССР предусматривает дальнейшее развитие службы виз и разрешений. Численность аппаратов ОВИР должна быть увеличена к 1995 году на 6 тыс. человек (против 2,4 тыс. человек в настоящее время). Содержание этих работников обойдется за пятилетку примерно в 130 млн. рублей. На подготовку дополнительных помещений для этих служб и оснащение помещений потребуется 12 млн. рублей и 2 млн. инв. рублей (здесь и далее затраты учтены по официальному курсу рубля Госбанка СССР). Для модернизации и развития мощностей по выпуску бланков загранпаспортов на фабриках Гознака и других предприятиях-кооперантах в ближайшие годы необходима закупка импортного оборудования стоимостью около 10 млн. инв. рублей.
Таможенному управлению потребуется дополнительно увеличить численность своих работников на 10 тыс. человек с годовым фондом заработной платы около 30 млн. рублей. Кроме того, с учетом прогнозируемого увеличения пассажиропотока ГУГТК СССР планирует до конца 1995 года открыть 47 новых и реконструировать 42 действующих автомобильных пункта пропуска через госграницу СССР. Строительство и оснащение этих пунктов пропуска вместе с объектами инфраструктуры и соцкультбыта оценивается в 570 млн. рублей и около 100 млн. инв. рублей. Указанное строительство в основном будет финансироваться из таможенных сборов в соответствии с имеющимся решением Правительства СССР о развитии таможенной службы в стране.
Нуждаются в увеличении численности и пограничные войска КГБ СССР. За счет перераспределения личного состава погранвойсками в последние два года обеспечен контроль на 50 новых пограничных пунктах пропуска. Однако в связи с имеющимися запросами республиканских и местных органов управления предстоит открытие в ближайшие годы еще более 100 погранпереходов. Для обеспечения этого численность погранвойск необходимо увеличить почти на 10 тыс. человек, содержание которых оценивается в 32 млн. рублей в год.
Необходимо предусмотреть расходы на развитие консульских учреждений СССР за рубежом — строительство зданий консульств, их оснащение, содержание персонала, создание фондов материальной помощи советским гражданам, попавшим в экстремальные условия. По оценке МИДа СССР, на эти цели потребуется выделение ежегодно 3,3 млн. рублей и 14 млн. инв. рублей.
Весьма значительными могут быть расходы государства, связанные с обменом личных средств граждан, выезжающих за рубеж по частным делам. Исходя из действующей нормы обмена (1000 рублей и 150 рублей на одно лицо по спецкурсу для выезжающих, соответственно, в капстраны и страны СЭВ,[13] то есть примерно 178 и 27 долларов США) и географии выездов (72 % в страны СЭВ в 1990 году), следовало бы предусмотреть изыскание постоянно увеличивающейся суммы средств в свободно конвертируемой валюте: от 235 млн. инв. рублей в 1991 году до примерно 1,1 млрд. инвалютных рублей в 1995 году. Кроме того, около 7 млн. рублей потребуется затратить на расширение банковской сети.
Для обеспечения перевозок граждан за границу МПС СССР сообщил о потребности ежегодно закупать по импорту 500 вагонов (пассажирских, багажных и вагонов-ресторанов) на сумму 150 млн. инв. рублей, а также о необходимости расширения железнодорожных пограничных переходов, реконструкции пунктов перестановки вагонов на западноевропейскую колею и осуществления других инвестиционных мероприятий в тринадцатой пятилетке общей стоимостью 200 млн. рублей. Кроме того, будут иметь место дополнительные инвалютные расходы, связанные, главным образом, с расчетами за услуги с иностранными железными дорогами. Стоимость этих затрат увеличится к 1995 году до 28 млн. инв. рублей.
