Признавая кодификацию безусловно важным государственным делом, следует подчеркнуть, что правовому регулированию, нормотворчеству Николай I придавал такое же гипертрофированное значение, как и Петр I. Оба самодержца считали в принципе возможным составление неких разумных правил, регулирующих жизнь общества и отдельных людей во всех ее проявлениях, и неукоснительное соблюдение этих правил под присмотром специально для того созданных структур. Они исповедовали рационализм, веру в возможность административного подхода к созданию стройной системы бытия. Доминантой правительственного мышления остается представление об абсолютном могуществе рационального управления: любые проблемы – политические, социальные, экономические – можно решить с помощью правильно организованной системы.
3 июля 1826 г. высочайшим указом охрана империи от посягательств на ее устои (речь о государственных преступлениях) поручалась специально созданному III отделению Собственной его императорского величества канцелярии во главе с генерал-адъютантом А. Х. Бенкендорфом, героем Отечественной войны 1812 года. Исполнительным органом новой, тайной полиции стал учрежденный тогда же Корпус жандармов. Всю территорию страны разделили на 7 округов, во главе каждого оказался жандармский генерал, в каждой губернии – жандармский штаб-офицер. Создание мощного аппарата борьбы с государственными преступлениями не было продиктовано исключительно страхом перед революционерами. Важным толчком к созданию III отделения стали факты чудовищного казнокрадства и другие злоупотребления местных властей, выявленные в самом начале правления Николая I. III отделение получило столь широкую известность, а его значение в жизни государства и общества в 1826–1880 гг. было столь велико, что само понятие «Третье отделение» стало нарицательным в российском лексиконе. Отделение являлось высшим органом политического сыска, обеспечивало незыблемость государственного строя, надзирало за деятельностью чиновников и общественной жизнью.
Первая экспедиция Третьего отделения ведала делами, имевшими «особо важное значение» (в 1866 году эти дела были переданы в ведение III экспедиции): наблюдение за «состоянием умов», за поведением лиц, оказывающих на эти умы особое влияние (литераторы, общественные деятели, ученые и т. д.). В поле зрения этой экспедиции находились уличенные ранее или подозреваемые в поступках, опасных для устоев государства, церкви и общественной нравственности (революционеры, фальшивомонетчики, раскольники, чрезмерно бойкие журналисты, заворовавшиеся чиновники). Здесь же рассматривались различные дела, по разным причинам занесенные в разряд тех, которые считались особо важными, достойными представления императору. При этом наряду с вопросами, традиционно попадающими в поле зрения высшей тайной полиции, чиновникам этого подразделения приходилось иметь дело с ситуациями, смело претендующими на звание курьезов. Вот заголовки отдельных дел: «О чиновнике провиантского ведомства Семенове, писавшем о благочестивых сновидениях своих», «О промысле жидов и иностранцев пиявками и происходящей от того дороговизне их в России».
Вторая экспедиция ведала сектантами и вообще вопросами, связанными с религией, а также политическими тюрьмами. Здесь же рассматривались дела по особо важным должностным и уголовным преступлениям, а также по изобретениям и усовершенствованиям, могущим оказаться важными для государства.
Третья экспедиция наблюдала за пребыванием иностранцев в России, выявляла шпионов, контрабандистов и вообще лиц, оказавшихся на территории империи с преступными или подозрительными намерениями.
Четвертая экспедиция должна была представлять высшей власти картину важнейших событий, происходивших в империи: ситуация с продовольствием, уровень цен, крестьянские волнения, громкие скандалы и преступления, стихийные бедствия, масштабные пожары, злоупотребления местной администрации (из ряда вон выходящие), инциденты на границах, шалости контрабандистов и таможенников. Благодаря скрупулезности чиновников экспедиции шеф жандармов мог дать ответ не только о ценах на рожь в Вологде или о падеже скота на Волыни, но и о том, сколько человек за отчетный период погибло от рук убийц, от удара молнии, от нападения диких и домашних животных, сколько удавилось и сколько запарилось насмерть в бане.
Пятая экспедиция заведовала драматической цензурой, контролировала деятельность книгоиздателей и книготорговцев, содержание и направление периодической печати.
Превращение Собственной его императорского величества канцелярии в мощную управленческую структуру было одним из признаков того, что Николай I уже в самом начале своего царствования почувствовал силу пассивного, но при этом непреодолимого сопротивления огромной государственной машины, созданной по «чертежам» Петра I. Пройдет совсем немного лет, и самодержец удрученно произнесет знаменитую фразу: «Россией управляю не я… Россией управляют столоначальники…» Эти слова стали признанием того, что бюрократия фактически вышла из подчинения императора. Распоряжения власти по мере продвижения к исполнителям на местах искажались до неузнаваемости, либо просто игнорировались под завесой убедительно объяснительных записок. А информация о положении в стране по мере продвижения вверх от одной инстанции к другой приобретала все более и более фантастический характер.
Любимые Николаем I личные инспекции-набеги мало помогали: всю бездорожную Россию не объездишь, да и русских управленцев в мастерстве строить потемкинские деревни никто превзойти не мог. Царь пытался создать если не «параллельный» аппарат управления, то по крайней мере средство контроля и канал получения достоверной информации о положении на местах. И здесь он является по существу продолжателем дела Петра Великого, о чем свидетельствует сравнение текста главы «О полицейских делах» в регламенте Главного магистрата 1724 года с содержанием инструкции, выданной шефом жандармов в 1827 году. В первом случае «полиция… споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и им подобных… препятствует дороговизне… запрещает излишество в домовых расходах и все явные прегрешения, призирает нищих, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всем сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и подпор человеческой фундаментальности и удобности». Век спустя жандармам предписывалось «споспешествовать благотворительной цели государя императора и отеческому его желанию утвердить благосостояние и спокойствие всех в России сословий, видеть их охраняемыми законами и восстановить во всех местах и властях совершенное правосудие. <..> Обратить особое внимание на могущие произойти без изъятия во всех частях управления и во всех состояниях и местах злоупотребления, беспорядки и закону противные поступки… наблюдать, чтобы спокойствие и права граждан не могли быть нарушены чьей-либо личной властью и преобладанием сильных лиц».
Как видно из цитированного выше документа, Николай I хотел быть отцом нации. Формирование патриархальных, домашних отношений между властью и подданными создавало иллюзию ликвидации множества проблем. Низы должны были благоговеть перед авторитетом верхов, полностью полагаться на их разум и справедливость, почитать их как отцов и старших братьев, которые, в свою очередь, должны трогательно заботиться о своих детях (читай – подчиненных). Здесь сразу тускнеет проблема законности как таковой: кому придет в голову искать в суде управу на родителя, поступившего так, как ему подсказало сердце, пусть и чересчур горячее? Моделирование государства по образцу семьи позволяло придавать человеческий облик таким явлениям, как вторжение полиции в частную жизнь: разве не вправе «отец» подсказать верный путь «сыну»? Здесь он не был новатором: его предок, поднявший Россию на дыбы, не жалел усилий для превращения себя в отца нации.
