В самом широком смысле слова Конгресс, который со времен Второй мировой войны, как правило, «резиново» штамповал президентские инициативы, теперь стремился занять позицию «код-терминатора» при выработке внешней политики, под которой подразумевались ранние и полные консультации и даже активное участие в принятии решений.^[2066] Все более настойчивые законодатели выступали против инициатив, которые Форд и Киссинджер считали жизненно важными, и принимали свои собственные меры, подрывающие устоявшуюся политику. Воспитанный в реалистической традиции европейской политики, которая подчеркивала изоляцию внешней политики от разрушительных капризов общественного мнения, и привыкший иметь дело с Конгрессом, Киссинджер был особенно плохо приспособлен к тому, чтобы справиться с мятежом на Капитолийском холме. Позднее он сетовал на высшую «иронию судьбы, что Конгресс, который [Форд] искренне любил и уважал, с самого начала нещадно преследовал его внешнюю политику и обложил её беспрецедентными ограничениями».^[2067]

Способность Форда работать с Конгрессом была значительно ослаблена в первые месяцы его правления. Он вступил в должность президента на фоне всеобщего одобрения. Его простодушная манера поведения и личное тепло снискали всеобщее одобрение. Он сразу же принялся залечивать раны, оставленные Вьетнамом и Уотергейтом. В своей первой речи он поклялся быть правдивым и торжественно провозгласил, что «наш долгий национальный кошмар закончился».^[2068] Выполняя свои обещания об исцелении, он предложил помилование тем уклонистам от призыва на вьетнамскую войну, которые представили свои дела в федеральную комиссию. Несмотря на благие намерения, этот шаг привел в ярость консерваторов и не соответствовал желаниям многих либералов, особенно в свете его второго важного шага — «полного, свободного и абсолютного» помилования Ричарда Никсона. Форд считал, что помилование Никсона необходимо для того, чтобы оставить в прошлом «долгий национальный кошмар». Возможно, он был прав, но поспешность, с которой это было сделано, и отсутствие политической подготовки вызвали шквал критики, включая необоснованные, но затянувшиеся обвинения в гнусной сделке, в результате которой Форд получил свой пост, пообещав помиловать своего предшественника. Разгневанные демонстранты выкрикивали: «Посадить Форда в тюрьму». Менее чем за неделю рейтинг одобрения нового президента упал на двадцать один пункт — самое сильное падение за всю историю опроса Гэллапа. На осенних выборах республиканцы потеряли сорок три места в Палате представителей и три в Сенате, увеличив значительное большинство демократов до 147 и 23 соответственно. И без того мятежный Конгресс ещё больше воспрял духом, чтобы взяться за преемника Никсона. Президентство Форда оказалось под угрозой с самого начала.^[2069]

II

Форд и Киссинджер ставили перед собой относительно простые внешнеполитические цели: поддержать и, по возможности, расширить разрядку в отношениях с СССР; защитить международные позиции Америки от угроз со стороны врагов за рубежом и вызовов слева и справа внутри страны. Они добились некоторых ранних и эфемерных успехов в переговорах с Советским Союзом, но мало что ещё. С самого начала они вели отчаянные и в конечном итоге бесполезные арьергардные действия по защите устоявшейся политики.

Новый президент едва успел обосноваться в Белом доме, как Конгресс впервые вмешался в деликатный и важный вопрос внешней политики, задав тон на ближайшие два года. С момента обретения независимости в 1957 году этнически разделенный остров Кипр у южного побережья Турции был объектом ожесточенного конфликта между союзниками по НАТО, Грецией и Турцией. В июне 1974 года прогреческие повстанцы свергли правительство, пытавшееся сохранить хрупкий баланс между греческим большинством и турецким меньшинством острова. Спустя месяц Турция ответила вторжением на Кипр, используя военную технику, предоставленную Соединенными Штатами исключительно для самообороны. Разъяренные греки напали на посольство США в Никосии и убили посла. Всего через две недели после вступления Форда в должность президента кипрский кризис поставил под угрозу прочность НАТО. Даже в эпоху разрядки некоторые чиновники опасались, что Москва может вторгнуться в стратегически важное восточное Средиземноморье. Когда Киссинджер не смог разрешить спор, администрация поддержала Турцию, незаменимого союзника, который предоставлял важные военные базы и являлся важнейшим пунктом прослушивания советской военной деятельности. Форд и Киссинджер также обвинили Грецию в провоцировании турецкого вторжения.^[2070]

Нарушив прецедент холодной войны, мятежный Конгресс впервые с 1930-х годов взял внешнюю политику в свои руки. Предполагаемой причиной было стремление соблюсти букву закона о военной помощи. Конгресс также реагировал на давление со стороны греческого лобби. Но главным движущим фактором для законодателей было распространенное после «Уотергейта» недоверие к президенту и стремление повлиять на основные внешнеполитические решения.^[2071] Осенью 1974 года Палата представителей дважды голосовала за прекращение военной помощи Турции. Оба раза Форд накладывал вето, но в итоге согласился на компромисс, отложив прекращение помощи до начала 1975 года. Турция предсказуемо нанесла ответный удар, закрыв все американские военные и разведывательные объекты, за исключением одной авиабазы НАТО. Позже Форд назвал это «самым безответственным и недальновидным внешнеполитическим решением, принятым Конгрессом за все годы моей работы в нём».^[2072] Эмбарго продолжалось три года. Оно ничего не дало для решения кипрского конфликта. В 1983 году в северной части острова было создано отдельное правительство под управлением Турции. Советы не воспользовались кризисом. Турция и Греция остались в НАТО, но эмбарго нанесло серьёзный ущерб отношениям США с Турцией в краткосрочной перспективе. Это огромное поражение администрации Форда на ранней стадии сделало очевидным ослабление имперского президентства. Самый серьёзный внешнеполитический кризис Киссинджера, писал обозреватель Роберт Пастор, случился не за границей, а «в Вашингтоне с Конгрессом».^[2073] Почуяв запах крови, мятежники из Конгресса принялись за более крупную игру — политику разрядки с Советским Союзом, проводимую Никсоном и Киссинджером.

По правде говоря, когда Форд вступил в должность, разрядка оказалась под угрозой. Советские и американские лидеры придерживались резко расходящихся взглядов на её значение и разочаровались, когда их нереалистичные ожидания не оправдались. Соединенные Штаты ожидали, что Советский Союз будет довольствоваться статус-кво, как только станет признанным членом мирового сообщества; Москва, по-прежнему уверенная в том, что революция — это волна будущего, не видела противоречий между поддержкой революционных групп и разрядкой. Оценивая действия друг друга, каждая сторона применяла то, что метко назвали «односторонним двойным стандартом». Американские чиновники, ожидавшие, что разрядка смягчит советские экспансионистские тенденции, стали обвинять её в том, что она их поощряет. Они не понимали, как их действия могут быть расценены в Москве как угрожающие. Кроме того, обе страны в корне не понимали политических процессов друг друга. Советские лидеры чрезмерно верили в то, что американские президенты смогут договориться с Конгрессом о своей воле. Конгресс сильно преувеличивал способность Соединенных Штатов влиять на советскую внутреннюю политику.^[2074]

Конгресс, бросивший вызов разрядке, объединил ярых сторонников «холодной войны», защитников прав человека и друзей Израиля. Сенатор-демократ Генри «Скуп» Джексон взял на себя руководство этой громоздкой коалицией. Обладая скучным характером и покладистым поведением, Джексон казался маловероятным кандидатом на роль политического фанатика. Известный как «сенатор от Боинга» за свои тесные связи с военно-промышленным комплексом в родном штате Вашингтон, этот упорный сенатор был умеренно либеральным по внутренним вопросам, но жестким антикоммунистом во внешней политике. Его подбадривал молодой помощник Ричард Перл, обаятельный и безжалостный фанатик правого крыла и единоличное произраильское лобби, известный как «Князь тьмы» за его подход к бюрократической войне «без приговоров».^[2075] Джексон надеялся оседлать антисоветское рвение и страстную поддержку Израиля, чтобы стать президентом в 1976 году. Именно он и представитель демократов Чарльз Вэник из Огайо разрушили советско-американское торговое соглашение 1972 года, добившись принятия поправки, требующей от СССР разрешить неограниченную эмиграцию евреев в обмен на режим наибольшего благоприятствования. В условиях, когда внимание нации было приковано к Уотергейту, Киссинджер пытался спасти ключевой компонент разрядки, перезаключив с Советами и Джексоном соглашение, которое он считал уже завершённым. Он был глубоко возмущен вмешательством Конгресса. Он сомневался в целесообразности и даже легитимности попыток определять внутреннюю политику суверенного государства. Советы уже значительно увеличили количество выездных виз для евреев, и он справедливо протестовал против того, что его тихая дипломатия привела к серьёзным уступкам. По его мнению, эта проблема не была настолько важной, чтобы оправдать срыв крупного внешнеполитического проекта. Но вызов был слишком серьёзным и потенциально слишком дорогостоящим, чтобы его игнорировать.