На заседании кабинета министров 16 сентября Галифакс представил свой план организации американских завоеваний в виде четырех новых колоний и обширного внутреннего индейского заповедника. В предложенный им план, который должен был быть реализован королевской прокламацией, вошли предложения из двух проектов, датированных началом 1763 года: один был подготовлен по просьбе Эгремонта бывшим губернатором Джорджии Генри Эллисом, а другой был написан в основном Джоном Поуналлом от имени Совета торговли. Кабинет министров обсудил оба плана еще в июле, предложил внести изменения и поручил совету объединить их в единый документ. Совет действовал в характерной для него неторопливой манере до августа, когда новости о восстании Понтиака заставили Поуналла призвать кабинет немедленно выпустить прокламацию и заверить индейцев, что Британия не имеет никаких намерений в отношении их земель. В этот момент, конечно, нужно было решать сложные задачи по реорганизации министерств; но как только 16 сентября Галифакс представил схему, дело пошло быстрее. К 4 октября граф Хиллсборо, новый президент совета, доработал проект, проверил документ у генерального прокурора на предмет юридических поправок и вернул его Галифаксу. Через три дня, после того как Тайный совет дал свое предварительное одобрение, король официально обнародовал его. Королевская прокламация 1763 года стала первой попыткой Великобритании придать завоеваниям институциональную форму и первой попыткой министерства Гренвилла наметить политику для империи. В сложившихся обстоятельствах это было, вероятно, лучше, чем ничего. Но это не делало его хорошим началом для организации послевоенной империи^[735].

По сути, министерство решало проблему организации завоеваний на периферии, откладывая центральные вопросы на более позднее рассмотрение. Карта новых гражданских правительств, созданных в соответствии с прокламацией, наглядно демонстрирует этот периферийный подход. К северу от Новой Англии и Нью-Йорка французские поселения вдоль реки Святого Лаврентия, вплоть до района Монреаля, стали новой провинцией Квебек. К югу и западу от Джорджии прокламация возводила две новые провинции: Восточная Флорида, состоящая из полуострова от Атлантического океана до реки Апалачикола, и Западная Флорида, от Апалачиколы до Миссисипи между 31° северной широты и Мексиканского залива. Все три колонии должны были действовать в соответствии с английским законодательством и как можно скорее быть организованы по модели королевских провинций в других странах, с назначаемыми губернаторами и выборными ассамблеями^[736].

Все остальное — от бассейна Великих озер до Флориды и от Миссисипи до западного склона Аппалачей — было зарезервировано для использования индейцами. Ни одно колониальное правительство не должно было предоставлять земли в этой зоне, ни один землемер не должен был работать там, и никакие переговоры о покупке прав собственности индейцев в этой зоне не должны были вестись, кроме как уполномоченными представителями короны. Белым запрещалось селиться за Аппалачским хребтом, а все живущие там в настоящее время должны были «немедленно удалиться». Хотя прокламация постановляла, что «торговля с упомянутыми [западными] индейцами должна быть свободной и открытой для всех наших подданных, независимо от того, кто ее ведет», она не должна была быть нерегулируемой. Торговцы могли проходить за горы только при наличии «лицензии на ведение такой торговли от губернатора или главнокомандующего любой из наших колоний, где будет проживать такое лицо». Прокламация не устанавливала никакого гражданского правительства для этого огромного внутреннего царства. Единственными представителями Короны в нем должны были стать командиры внутренних фортов, которые король решил бы содержать, и представители двух индейских суперинтендантов. Поскольку британские военные могли применять закон к гражданским лицам только по указанию гражданских магистратов, прокламация требовала от командиров арестовывать всех беглецов от правосудия, скрывающихся в индейской стране, «и отправлять их под надлежащей охраной в колонию, где было совершено преступление, в котором они будут обвинены, для того чтобы они предстали перед судом за это преступление».

Галифакс хотел навести порядок в хаотичных внутренних районах Северной Америки и задумывал прокламацию лишь как начало длительного процесса. Однако импровизированный, непостоянный характер документа обещал не слишком удовлетворительное начало. Прокламация оставалась неясной по многим важнейшим пунктам. Например, из нее не было ясно, как комендант форта, расположенного, скажем, в Иллинойсе, должен был узнать, что белый человек, появившийся среди местных индейцев, скрывается от правосудия в Пенсильвании, и как он должен доставить подозреваемого в Филадельфию, чтобы тот предстал перед судом. Также не было ясно, как командиры западных постов должны были вести себя с местными французами и метисами, которых дипломаты в Париже несколькими ловкими взмахами пера превратили в британских подданных. Должны ли они были немедленно в Квебек, который их предки покинули двумя или тремя поколениями ранее? Предположим, один из них убил индейца: как, где и кем его будут судить?

Если бы это не было головной болью, возникли бы трудности с французами, уже проживавшими в Квебеке. Парижский договор гарантировал им безопасность их собственности и право беспрепятственно исповедовать свою католическую веру. Но в прокламации говорилось, что новые колонии должны быть организованы «в соответствии с законами Англии», а эти законы запрещали католикам голосовать и занимать гражданские должности. Галифакс и его коллеги хотели, чтобы новые колонии привлекали англоязычных колонистов-протестантов, которые предпочитали селиться там, где они пользовались защитой общего права и правом облагать себя налогами в соответствии с британскими традициями. Но в 1763 году в Квебеке было всего несколько англоязычных жителей. Неужели правительство Его Величества собиралось сделать несколько сотен англо-американцев политическим телом Квебека и навсегда лишить права голоса восемьдесят тысяч квебекцев? Эти квебекцы имели долгий опыт и негласную веру в правовую систему, основанную на традициях римского права; неужели министры Его Величества действительно намеревались заменить ею общее право, которое французы не понимали и которому не доверяли?

Прокламация 1763 года. В этом документе, выпущенном в Лондоне 7 октября 1763 года, официально объявлялось о планах правительства по борьбе с завоеваниями. Кроме того, в свете сообщений из Америки о восстании индейцев она продемонстрировала высокую степень отчаяния чиновников перед лицом распространяющегося хаоса. Лишь немногие из его длинных и подробных положений послужили бы намеченным целям. Любезно предоставлено библиотекой Уильяма Л. Клементса в Мичиганском университете.

Проблемы, связанные с англо-американскими колонистами за Аппалачами, было бы решить не легче, чем любые из тех, что касались французов. Граница, проведенная по гребню Аппалачей, никак не отделяла существующие анклавы белых поселений — некоторые из них были вполне законными — от охотничьих угодий индейцев. Как армия должна была поступить с поселенцами, которые отказывались уходить? Или с белыми охотниками, которые в поисках дичи пересекали горы, но не были заинтересованы в поселении? Если белые интерпостеры отказывались добровольно уходить, имели ли право индейцы поступать с ними в соответствии с индейскими представлениями о справедливости? В этом состоянии природы индейцы имели такие же теоретические права на юрисдикцию, как и все остальные, и больше реальных возможностей для ее осуществления. Но даже если предположить, что всех белых из Аппалачей можно каким-то образом мирно изгнать, никакие прокламации не могли противоречить социальным силам, которые изначально побудили их двигаться на запад. В связи с этим возникла проблема спекуляции землей. Прокламация запрещала колониальным правительствам выдавать земельные гранты за пределами Аппалачей, но она не могла погасить притязания таких колоний, как Виргиния и Коннектикут, чьи патенты простирались до Тихого океана. Более того, в типично противоречивой манере он открыл лазейку, которая позволила бы им подать заявку на освобождение от обязательств.