Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствующей правовой норме абсолютно четко указано следующее. Рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства требований, подлежащих разрешению по правилам КАС РФ, может осуществляться лишь в случаях, когда такие требования не просто связаны с гражданско-правовыми требованиями, но, более того, разделение предъявленных в суд требований невозможно.
К подобного рода требованиям (требованиям, разделение которых невозможно), безусловно, не относятся, например, требования об оспаривании действий, решений (бездействия) органов государственной власти, соединенные с требованиями о возмещении причиненного ими вреда. Совершенно очевидно, что соответствующие требования могут быть предъявлены и рассмотрены отдельно друг от друга. Следовательно, их разделение не только возможно, но и необходимо, поскольку действующая редакция ГПК РФ не содержит ни одной правовой нормы, согласно которой требования об оспаривании действий, решений (бездействия) органов государственной власти могут быть рассмотрены в порядке гражданского судопроизводства88.
Таким образом, рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства требований, подлежащих в соответствии с законодательством нашей страны рассмотрению в административном судопроизводстве, представляет собой нарушение закона, которое не может быть оправдано ссылками на понятия о процессуальной экономии, эффективной судебной защите (тем более что эффективность защиты прав из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства обосновывается не сущностными правовыми аргументами, а лишь ссылками на экономию времени, денежных средств, необходимых для рассмотрения двух дел вместо одного).
Интересно также отметить, что сохраняющейся долгое время особенностью российской правовой системы является практически ничем не ограниченная возможность рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства вопросов (не требований) о незаконности публично-правовых решений, действий (бездействия), выступающих юридическими фактами, лежащими в основе частноправовых требований (например, требований о возмещении вреда)89. Серьезный критический анализ данной проблемы гражданского судопроизводства приведен в работе А.Ф. Васильевой90.
С учетом изложенных соображений заслуживают дополнительного обсуждения также разъяснения, данные в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»91 (далее также – Постановление Пленума № 36), согласно которым споры о признании актов государственных органов и органов местного самоуправления недействительными (незаконными) не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, если исполнение таких актов привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей.
Таким образом, представляется, что позиция, по смыслу которой осложнение публично-правовых споров теми или иными частноправовыми вопросами само по себе влечет необходимость рассмотрения этих споров по правилам гражданского судопроизводства, не основана на действующем законодательстве (сегодня нет нормы процессуального права, в связи с которой эта позиция была сформирована). Более того, такая позиция деструктивна, так как ее применение ведет к необоснованному ограничению процессуальных прав граждан и организаций, предусмотренных процессуальной формой административного судопроизводства (в частности, к возникновению у них вытекающей из ст. 56 ГПК РФ процессуальной обязанности доказывать незаконность оспариваемого акта).
Характер спора (спорного отношения), как и прежде, остается основным критерием, служащим для разграничения порядков рассмотрения гражданских и административных дел. Так, в п. 1 Постановления Пленума № 36 разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Использование указанного критерия вызывало и будет вызывать сложности, поскольку появляются новые и новые категории дел, и каждое дело имеет свои индивидуальные особенности. При этом во многих спорах сочетаются частноправовые и публично-правовые элементы (вопросы), и иногда сложно однозначно решить, какой из них определяет природу соответствующего спора: публичную или частноправовую. Однако такие сложности постепенно находят свое решение. Число проблем, связанных с разграничением предметов правового регулирования КАС РФ и ГПК РФ, с момента введения в действие КАС РФ непрерывно снижается. Многие из них получили разрешение в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, обзорах судебной практики, утверждаемых Президиумом Верховного Суда Российской Федерации. Вместе с тем решить все проблемные вопросы раз и навсегда невозможно. Они существуют даже в тех правовых системах, в которых десятилетия назад приняты отдельные законы об административном судопроизводстве, созданы административные суды.
Очевидно, тем не менее, что опыт соответствующих стран может способствовать лучшему пониманию объективных проблем процессуального правового регулирования в нашей стране.
Во многих правовых системах Европы и Восточной Азии критерием отнесения того или иного дела (спора) к предмету правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве выступает предмет спора. В качестве предмета административного спора рассматривается административный акт (Германия92, Сербия93), соответствующий законный интерес, не ставший субъективным правом (Италия)94, административное действие (Китай)95, административное решение (Финляндия), административное распоряжение (Япония). Предметом могут выступать также другие акты административных органов96, меры, посредством которых был разрешен административный спор или прекращено административное производство97, административные договоры98, а также права и обязанности из них99.
Например, согласно Закону Республики Сербия об административных спорах 2009 г. основным предметом административного спора, как и в прежних законах, остался итоговый административный акт. Следует отметить, что понятие итогового административного акта традиционно считается одним из ключевых в сербской правовой доктрине, определяющим заинтересованность в обращении в суд и саму возможность возбуждения судопроизводства100. Соответствующее понимание природы административного судопроизводства, последовательно опирающееся на принцип разделения властей, по всей видимости, обуславливает отсутствие в сербских законах об административных спорах норм, регулирующих судебные процедуры, в обязательном порядке предшествующие принятию того или иного административного акта (судебные процедуры предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).
Как показывает опыт зарубежных стран, введение любых критериев не влечет полного и однозначного разрешения всех вопросов о соотношении предметов правового регулирования законодательства о гражданском судопроизводстве и законодательства об административном судопроизводстве (даже спустя полвека и более). Такие вопросы возникают и обсуждаются и в названных выше странах.
