В 60-е годы XX в. реализованы идеи, об осуществлении которых теоретики государственного права дореволюционной России могли лишь мечтать. Принят Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1964 г. (далее – ГПК РСФСР 1964 г.), который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в результате чего рассмотрение и разрешение административных дел было подчинено принципам осуществления правосудия (принципам состязательности, гласности, непосредственности исследования доказательств).
Далее на повестку дня встали вопросы определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и подведомственности таких дел. Параллельно с дискуссиями о судебной подведомственности административных дел велись дискуссии о соотношении производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с другими видами производства в гражданском процессе.
Тем не менее вплоть до конца 1980-х годов дела, возникающие из публичных отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений26. Такой же по существу подход, опирающийся на аналогичные правовые мотивы, можно встретить и в теории дореволюционной России27.
По итогам состоявшихся теоретических дискуссий учеными того времени были высказаны обоснованные суждения в отношении исключения из судебной подведомственности дел о взыскании обязательных платежей28, дел о привлечении к административной ответственности29 и об отнесении к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, дел по жалобам на действия (решения) органов записи актов гражданского состояния, нотариусов30.
К сожалению, эти хорошо аргументированные и не опровергнутые суждения ученых и по сей день оставлены без должного внимания.
В 1980–1990-е годы началось стремительное расширение компетенции судов в области административной юстиции. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Один за другим принимались законы, расширяющие права граждан на обжалование в суд действий, решений органов власти и их должностных лиц31.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепив право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 1, 2 ст. 46). В результате были устранены ранее существовавшие ограничения на обращение в суд по спорам о публичном праве.
Само упоминание об административном судопроизводстве впервые появилось в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 118 данной Конституции)32. Позднее этот термин использован в тексте ст. 29, 189 принятого 24 июля 2002 г. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации33 (далее – АПК РФ) и лишь в 2015 г. порядок административного судопроизводства был урегулирован в отдельном законодательном акте – КАС РФ. Таким образом, история использования в нашем законодательстве понятия «административное судопроизводство» насчитывает менее тридцати лет.
При этом вплоть до 2015 г. в России отсутствовал единый и полный законодательный акт, специально предназначенный для регулирования процесса рассмотрения административных дел. Это было связано с тем, что гражданская процессуальная форма как самая совершенная и универсальная форма защиты прав граждан и организаций долгое время позволяла достаточно эффективно разрешать споры из публичных правоотношений. Однако необходимость развития административной юстиции, повышения гарантий прав граждан и организаций в спорах с публичной властью обусловили необходимость принятия нового процессуального Кодекса – Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации34.
В результате принятия КАС РФ понятие административного судопроизводства впервые приобрело определенное законодательное содержание. Сегодня под административным судопроизводством можно понимать рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции дел, указанных в ст. 1 данного Кодекса. Главное при этом заключается в том, что с введением в действие КАС РФ возникла процессуальная форма административного судопроизводства, имеющая свои существенные отличительные черты и предназначенная для эффективной защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций в сфере публичных правоотношений35 (см. об этом подробнее в главе II данной монографии).
Немаловажное значение имеет и то, что принятие КАС РФ создало предпосылки для более глубокой специализации судей, сотрудников аппаратов судов, с отсутствием которой связаны многие практические проблемы защиты субъективных публичных прав36.
Вместе с тем принятие КАС РФ, к сожалению, привело к масштабным спорам между административистами и процессуалистами относительно исключительной научной компетенции тех либо других по исследованию вопросов административного судопроизводства. На наш взгляд, соответствующие споры носили в основном деструктивный характер, поскольку процессуальная теория может быть серьезно обогащена знаниями из административной теории, а последняя, в свою очередь, нуждается в диалоге с теорией процессуальной.
Так, при ознакомлении с современной литературой по административной юстиции, подготовленной специалистами в области административного права, возникают некоторые вопросы о том, насколько складывающееся сегодня понимание административной юстиции релевантно правовой действительности.
Первое, что неизбежно обращает на себя внимание, заключается в следующем. Как и сто лет назад, теоретики исходят из того, что необходимым признаком административной юстиции Российской Федерации является наличие правовых споров (юридических конфликтов, разногласий) в сфере публичного управления37.
Основания таких суждений не ясны даже, если не охватывать понятием административной юстиции (административного судопроизводства) дела об административных правонарушениях38 и оставлять в стороне тот факт, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела, вытекающие из конституционных и иных (не относящихся к административным) правоотношений. Ежегодное ознакомление с судебной статистикой судов общей юрисдикции позволяет утверждать, что около 90 % административных дел, разрешаемых данными судами по правилам КАС РФ (административные дела, подсудные мировым судьям), являются бесспорными по определению39.
В оставшихся административных делах, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, спор о публичном праве лишь предполагается на этапе обращения в суд. В значительном числе случаев такие предположения в дальнейшем опровергаются, что не влечет прекращения производства по административному делу или оставления административного искового заявления без рассмотрения.
