РИС. 1.1. Государственные расходы и перераспределение доходов в экономически развитых странах
На рис. 1.1 показана диаграмма рассеяния для совокупных государственных расходов как доли ВВП и перераспределения доходов за счет государственных расходов и налогообложения в 13 странах, представленных в табл. 1.5. Диаграмма является убедительным визуальным подтверждением влияния государственных расходов на перераспределение доходов. Чем выше доля государственных расходов в ВВП, тем выше уровень перераспределения. Коэффициент корреляции между двумя этими переменными довольно высок и составляет 0,82.
Существует еще один аргумент политического характера против политики адресного перераспределения доходов. Часто утверждается, что дорогостоящие универсальные программы позволят добиться большего перераспределения доходов, чем адресные программы, поскольку последние не получат необходимой политической поддержки со стороны среднего класса и поэтому не будут реализованы. Также утверждается, что страны с высокими государственными расходами, и в особенности государства всеобщего благосостояния, применявшие универсальные программы, сумели сильнее сократить неравенство доходов, чем англосаксонские страны, которые полагались на адресные программы (см. также главу 12). Этот довод основан на предположении о том, что средние классы страдают от своего рода фискальной иллюзии. Они видят выгоды, которые дают программы государственных расходов, но не замечают налогов, которые им придется платить.
Если бы сокращение неравенства доходов было единственной или самой важной целью экономической деятельности государства и если бы государственные расходы на поддержку бедных граждан имели форму денежных выплат бедным, как это предполагает парадокс перераспределения, то превосходство универсальных программ в снижении коэффициента Джини и повышении благополучия общества было бы очевидным. Однако этот аргумент имеет по крайней мере две слабые позиции.
Во-первых, в конкурентном и все более глобализованном мире сокращение неравенства доходов хотя и важно, но не может быть единственной или главной целью экономической политики. Если бы главная цель была такой, то экономическую политику стран, у которых в прошлом была плановая экономика, а также современной Кубы и Северной Кореи, восхваляли бы и копировали. Эта политика обеспечивала и обеспечивает низкий коэффициент Джини, но в долгосрочной перспективе не способствует экономическому росту[39]. Именно поэтому централизованные плановые экономики по большей части перестали существовать.
Во-вторых, необходимо учитывать, что некая (или даже большая) часть средств, которые предположительно расходуются исключительно на помощь группам с низкими доходами, может на самом деле доставаться поставщикам услуг (например, учителям, чиновникам, медицинским сестрам, врачам) благодаря высокому уровню зарплат в государственном секторе, а также по другим каналам, включая неэффективность. Иногда программы государственных расходов почти не помогают тем, для кого они предназначены, но приносят немалые выгоды тем, кто предоставляет государственные услуги[40]. Тем не менее расходы будут учтены как помощь тем, для кого они предназначены. Те, кто занимается организацией государственных услуг и их предоставлением, обычно являются представителями среднего класса, а не низкодоходных групп населения (Tanzi, 1974, 2008; Alesina, 1998). Это проявление действия закона, который иногда называют «законом Директора». В начале 1960-х годов профессор Чикагского университета Аарон Директор сформулировал «закон государственных расходов», в соответствии с которым при осуществлении государственных расходов независимо от декларированных целей в выигрыше оказывается в основном средний класс, а финансируются эти расходы в основном за счет налогов на бедных и богатых (Stigler, 1970). Пожалуй, Директор был прав в отношении того, кто выигрывает, и не совсем прав в отношении тех, кто финансирует, что особенно заметно в последние годы, когда значительный рост налогов во многих промышленно развитых странах привел к усилению нагрузки на работников из среднего класса, особенно после введения налога на добавленную стоимость и высокого налога на заработную плату. В промышленно развитых странах «закон Директора» применим скорее к налоговым льготам, в которых обычно больше заинтересован средний класс, поскольку ряд особенностей (сокращение или ограничение вычетов с ростом дохода) делает их менее ценными для высокодоходных групп населения.
«Парадокс перераспределения» основан на простом допущении, что средства, затраченные на предоставление услуг некоторым группам, равны реальным выгодам, полученным этими группами. Но есть множество свидетельств, что это допущение не всегда выполняется. Этот аспект редко учитывается в соответствующей литературе. Государственным расходам часто сопутствует неэффективность, которая может принимать форму ренты для тех, кто предоставляет или организовывает предоставление услуг (см. главу 11). Разумеется, масштабы ренты поставщиков государственных услуг различаются от страны к стране.
Наконец, глобализация и другие процессы делают поддержание высокого среднего уровня налогообложения все более сложным и дорогостоящим делом. Налоговые системы многих стран подтачивают различные «фискальные термиты» (Tanzi, 2001). Как следствие, финансировать универсальные государственные программы без последствий для макроэкономической ситуации становится труднее, чем в предыдущие десятилетия, когда фискальные термиты были не столь активны или вообще не существовали. В будущем деятельность термитов вынудит страны перейти к новой роли государства, которая предполагает меньшие государственные расходы и налоги, а также обращение к иным инструментам экономической политики. Глобализация и ваучеры облегчат применение адресных денежных трансфертов, которые позволят низкодоходным группам населения приобретать услуги и защиту от различных рисков за рубежом по более низким ценам, чем в их собственных странах (Tanzi, 2005c). Например, растет значение медицинского туризма, который позволяет жителям богатых стран покупать дорогостоящие медицинские услуги приемлемого качества по более низким ценам в более бедных странах, таких как Индия. Определенные образовательные услуги также могут быть куплены (и их действительно покупают) в других странах. Некоторые страны (например, Великобритания) становятся крупнейшими экспортерами образовательных услуг. Со временем даже услуги ухода за пожилыми (или за заключенными) можно будет приобретать за границей, получая приемлемое качество по намного более низким ценам[41]. Не существует также обоснованных доводов против того, чтобы инвестировать накопления на старость не в своей, а в другой стране, при условии использования низкорискованных и хорошо контролируемых инструментов[42].
При таком развитии ситуации правительство при осуществлении надзора и выполнении функций регулятора должно быть намного более бдительным и эффективным, чем в прошлом. Это основная его функция в рыночной экономике, функция, которая в прошлом выполнялась не лучшим образом или не выполнялась вообще. Существует ряд работ, в основном экономистов Чикагского университета, в которых ставится под вопрос эффективность регулятивной деятельности государства[43]. Сокращение государственных расходов потребует создания более четких правил и более эффективных институтов для обеспечения исполнения этих правил. Покойный Жан Монне, французский государственный деятель, сыгравший огромную роль в создании Европейского союза, сказал: «Ничто не может быть сделано без людей. Ничто не будет устойчиво без институтов». Ключевой вопрос состоит в том, смогут ли правительства создать необходимые институты, которые позволят выполнять эту функцию справедливо и эффективно. Каким бы ни был ответ на этот вопрос, его можно подкрепить убедительными доводами. Если ответ утвердительный, переход к новой роли государства будет возможен и даже желателен. Эта роль будет требовать меньших государственных расходов и налогов, но понадобится повысить эффективность государственного мониторинга и управления, а также усилить глобальную координацию.
