На следующий день, 22 августа 1991 года, президент России подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», который предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, назначаемыми президентом по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов, и подотчетными президенту. Было отмечено, что «кандидатуры на пост главы администрации автономной области и автономных округов подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов». Глава администрации мог быть освобожден от должности президентом по своей инициативе, или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При освобождении от должности главы администрации или невозможности исполнения им своих полномочий президент РФ, согласно этому указу, временно, на срок до 6 месяцев, назначал исполняющего главы администрации. Региональные органы исполнительной власти переподчинялись главе региона, а не Совету. Этим же указом с момента назначения на должность главы администрации прекращались полномочия исполкома соответствующего совета народных депутатов. Таким образом, фактически был учрежден институт главы администрации субъекта Федерации (неформально именующийся институтом губернаторства).
Республики в составе России (бывшие автономии) указ не затрагивал, хотя в двух регионах, преобразованной из автономной области Карачаево-Черкесской Республике и вновь созданной Республике Ингушетии, первые главы администраций были назначены указами Президента РФ (в Ингушетии – временный глава на несколько месяцев).
Этим же указом одновременно «в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР» учреждались представительства республик при Президенте РСФСР в представительства Президента РСФСР в этих республиках. «В целях координации» деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначались представители Президента РСФСР на местах, входящие в состав Контрольного управления администрации Президента РСФСР.
После издания данных указов в августе 1991-го – феврале 1992 годов (когда был впервые назначен губернатор в последний регион – Саратовскую область) президент РФ сместил руководителей исполкомов областей и краев, назначив своими указами глав администраций областей, краев, автономной области и автономных округов.
Почти одновременно в течение лета 1991 года в Верховном Совете РСФСР был разработан проект Закона РСФСР «О выборах главы администрации» № 1803-I, принятый первоначально 4 октября 1991 года. В постановлении о порядке введения данного закона в действие предлагалось провести выборы глав администраций 8 декабря 1991 года. Однако данное постановление вызвало резко негативную реакцию президента РСФСР. Он направил в Верховный Совет обращение, в котором просил перенести сроки выборов на 1992 год в связи с тем, что, по его мнению, проведение выборов в тот момент могло стать серьезным препятствием на пути выхода страны из кризиса[20]. Кроме того, президент высказал некоторые замечания и по тексту принятого закона.
Верховный Совет 18 октября отказался принять решение о переносе выборов, после чего президент был вынужден наложить вето на принятый закон. 24 октября 1991 Верховный Совет вновь рассмотрел закон и, согласившись с замечанием президента, исключил из закона норму, ограничивающую участие военнослужащих в выборах глав администраций. После этого закон был принят во второй раз. Республики в составе РСФСР, как уже отмечалось, имели в то время особые права. В частности, они самостоятельно принимали свое избирательное законодательство и закон РСФСР «О выборах главы администрации» имел для них не обязательный, а рекомендательный характер.
Однако, в связи с мораторием на проведение выборов (вначале до 1 декабря 1992 года, затем «на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва»), он применялся крайне редко. Выборы проводились лишь в случаях принятия региональным Советом решения о недоверии главе администрации, досрочного прекращения полномочий главы администрации, а также если глава был назначен без согласования с Советом. Согласно данному закону, избранным в первом туре должен был считаться кандидат, получивший в ходе выборов наибольшее число голосов, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей (именно по этой причине, например, в 1993 году понадобился второй тур выборов губернатора Красноярского края, где 51 % за В. М. Зубова в первом туре были менее 25 % от списка). Если ни один не получал достаточного числа голосов, по двум наиболее успешным кандидатам должно было проводиться повторное голосование, где необходимо было получить относительное большинство, а явка не имела значения. В большинстве республик сохранялось традиционное правило – необходимость получения кандидатом более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах.
Для решения вопросов о сроках проведения выборов была создана согласительная комиссия. 25 октября 1991 было принято новое постановление о порядке введения закона в действие; оно предполагало проведение выборов по графику, который президент должен был представить не позднее 1 декабря 1991 года.
Однако уже 1 ноября Пятый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в котором установил до 1 декабря 1992 года запрет на проведение выборов всех уровней (кроме выборов народных депутатов вместо выбывших и уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик в составе РСФСР)[21]. Таким образом, изначально предполагалось, что назначение губернаторов – это временная мера до проведения прямых выборов, однако во многих регионах первые губернаторские выборы прошли лишь спустя пять лет, в течение которых ими руководили президентские назначенцы.
Согласно упомянутому выше постановлению от 1 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» Съезд народных депутатов РФ обязал Президента назначать глав администраций «по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов и с учетом мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории».
После данного постановления был принят указ Президента РФ от 25 ноября 1991 года «О порядке назначения глав администраций». В нем было зафиксировано, что представление Президента о кандидатуре на должность главы администрации может рассматриваться Советом не более 10 дней и кандидатура считается согласованной, если за нее проголосовали более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании (а не от общей численности). В случае несогласования кандидатуры в установленный срок или ее отклонения Президент был вправе внести кандидатуру «на новое согласование» (оговорок про то, что это должна была быть обязательно новая кандидатура, не было) или назначить исполняющего обязанности главы администрации на один год. Внести Президенту предложения об освобождении главы администраций от должности были указами уполномочены Председатель Совета министров РСФСР, Руководитель администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления администрации Президента.
Этот порядок фактически был подтвержден в новом Законе РФ от 1 апреля 1993 года № 4733-I (с изм. от 28 августа 1995 года) «О Порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». По этому закону, назначение на должность главы администрации производилось при условии принятия соответствующим Советом народных депутатов решения, предлагающего вышестоящей администрации его произвести. Президент вносил на согласование Совета одну или несколько кандидатур, которые Совет рассматривал в месячный срок. Кандидатура считалась согласованной, если за нее проголосовало более половины от числа народных депутатов, присутствующих на сессии. В случае отклонения кандидатур Совет был вправе обратиться к Президенту РФ с предложением внести иные кандидатуры либо принять решение о проведении выборов главы администрации в соответствии с законом РСФСР «О выборах главы администрации». Нерассмотрение кандидатур в установленный срок было основанием для Президента РФ назначить главу администрации самостоятельно. Совет народных депутатов был вправе направлять Президенту РФ представления на возможных кандидатов на должность главы администрации, предварительно рассмотренные на сессии Совета. При принятии соответствующим Советом решения о выражении недоверия главе администрации, соответственно, Президент РФ в двухнедельный срок с момента получения такого решения освобождает главу администрации от должности. Решение Совета народных депутатов о выражении недоверия главе администрации считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от числа народных депутатов, избранных в Совет народных депутатов. Несоблюдение двухнедельного срока рассмотрения решения Совета о выражении недоверия влечет прекращение полномочий главы администрации непосредственно по истечении указанного срока. Президент РФ также вправе досрочно прекратить полномочия назначенного главы администрации. В случае если назначение на должность главы администрации произведено без согласования с соответствующим Советом народных депутатов в период до вступления в силу данного закона, Совет народных депутатов был вправе в течение месяца с момента вступления закона в силу предложить Президенту РФ произвести назначение на должность главы администрации в соответствии с установленным порядком.
