Словом, старые московские цари действовали недальновидно, устраняя все, что причиняло временные неудобства, и мало обращая внимания на то, что не бросалось им в глаза само собой. Поэтому при их правлении администрация не просто имела территориальные особенности, но даже в пределах одной административной единицы допускала комбинацию плохо сочетающихся разнородных систем, конгломерацию институтов, относящихся к разным эпохам, как, например, флот, состоявший из гребных судов, трехпалубных кораблей и броненосцев.
Эта беспорядочная система или, скорее, ее отсутствие представлялось крайне неудовлетворительным для логического ума Петра Великого, и он задумал грандиозный проект по уничтожению и замене ее симметричным бюрократическим аппаратом. Вряд ли нужно говорить, что этот великолепный замысел, столь чуждый традиционным идеям и обычаям народа, оказалось нелегко осуществить. Представьте себе человека, который, не имея ни технических знаний, ни квалифицированных мастеров, ни хороших инструментов, ни материала, кроме мягкого, рассыпающегося песчаника, пытается возвести дворец на болоте! Подобное предприятие рациональному человеку могло показаться совершенным абсурдом, однако следует признать, что проект Петра все же был несколько более осуществим. Он не обладал ни технической квалификацией, ни нужными материалами, ни прочным фундаментом, на котором мог бы выстроить свое здание. С обычной для него титанической энергией он разрушил старую постройку, но его попытки строительства обернулись почти исключительно рядом неудач. В многочисленных указах он оставил нам наглядное описание своих усилий, и нам одновременно и поучительно, и умилительно наблюдать за тем, как великий деятель не покладая рук трудится над задачей, которую добровольно взвалил на свои плечи. Орудия постоянно ломаются у него в руках. Фундамент здания то и дело перекашивается, нижние этажи осыпаются под тяжестью верхних. Порой целый участок строительства оказывается непригодным и все безжалостно сносится или рушится само по себе. И все же строитель трудится с упорством и целеустремленностью, достойными восхищения, откровенно признавая свои ошибки и неудачи и терпеливо ища способа их исправления, никогда не позволяя ни единому слову уныния сорваться с губ, никогда не отчаиваясь в конечном успехе. И вот, наконец, приходит смерть и внезапно, прямо посреди незаконченных трудов, похищает могучего созидателя, который завещает преемникам задачу по продолжению его великого дела.
Ни один из этих преемников не обладал ни гением, ни энергией Петра, за исключением, быть может, Екатерины II, но все они под действием обстоятельств были вынуждены принять его планы. Возврат к старому, грубому и бесцеремонному правлению местных воевод был уже невозможен. По мере того как самодержавная власть все больше и больше проникалась западными идеями, она все сильнее ощущала потребность в новых способах их реализации и, соответственно, стремилась систематизировать и централизовать руководящий аппарат.
В этих переменах можно усмотреть некоторую аналогию с историей французской администрации от правления Филиппа Красивого до Людовика XIV. В обеих странах мы видим, что центральная власть все больше берет под свой контроль местные органы власти, пока, наконец, ей не удается создать полностью централизованную бюрократическую организацию. Но за этим внешним сходством скрываются глубокие различия. Французским королям приходилось бороться с суверенитетами и феодальными правами провинций, и, устранив эту оппозицию, они легко нашли основу, на которой смогли выстроить бюрократическую структуру. Русские государи, напротив, не встречали такого сопротивления, но им было очень трудно найти сырье для бюрократического аппарата среди своих необразованных, недисциплинированных подданных, несмотря на многочисленные школы и училища, основанные и финансируемые просто с целью подготовки людей к государственной службе.
Таким образом, администрация была значительно приближена к западноевропейскому идеалу, однако высказываются серьезные сомнения в том, что она стала лучше адаптирована к практическим потребностям народа, для которого создавалась. По этому поводу один известный славянофил однажды поделился со мною некоторыми достойными упоминания мыслями. «Вы заметили, – сказал он, – что до недавнего времени Россия страдала под чудовищным валом чиновничьего казнокрадства, вымогательства и всякого рода властных злоупотреблений, что суды были пристанищем беззакония, что люди часто лгали под присягой, и так далее в том же духе, и надо признать, что все это пока еще не изжито до конца. Но что это доказывает? Что русский народ нравственно стоит ниже немецкого? Вовсе нет. Это доказывает лишь то, что немецкая система администрации, навязанная русским без их согласия, совершенно не соответствовала их природе. Если ребенка, который еще растет, заставить носить очень тесные сапоги, они, пожалуй, на нем лопнут, и безобразные обрывки, конечно, будут неприятно бросаться в глаза прохожим; но, разумеется, уж пусть лучше лопнут сапоги, чем изуродуются ноги. А русский народ принудили натянуть не только тесные сапоги, но и тесный кафтан, а так как он молод и энергичен, все это на нем лопнуло. Узколобые, педантичные немцы не могут ни понять, ни удовлетворить потребностей широкой славянской натуры».
Со времен Петра Великого российская администрация являла собой прекрасный образец патриархального, якобы благотворного деспотизма, действуя через запутанную систему высокоцентрализованной бюрократии. Позвольте мне вкратце описать устройство, запечатленное в Своде законов Российской империи до учреждения Думы.
На вершине пирамиды стоит император, «самовластный монарх», по словам Петра Великого, «который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». Непосредственно ниже его величества мы видим Государственный совет, Комитет министров и Сенат, которые представляют соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. На первый взгляд англичанину может почудиться, что Государственный совет – это своего рода парламент, а Комитет министров – кабинет в нашем понимании этого слова, но на самом деле оба института – это просто воплощения самодержавной власти. Хотя Совету вверено множество таких важных функций, как обсуждение законопроектов, критика годового бюджета, объявление войны и заключение мира, все его постановления носят лишь консультативный характер, и император ими никак не ограничен. Комитет – это отнюдь не кабинет министров в нашем понимании. Каждый министр напрямую отвечает перед императором, и в силу этого Комитет не сплочен общей ответственностью или какой-либо иной связующей силой. Что касается Сената, то он спустился со своего высокого положения. Изначально на него возлагалась обязанность осуществлять верховную власть в отсутствие монарха или на время его несовершеннолетия, и он создавался для того, чтобы оказывать руководящее влияние на все области администрации, но сейчас его деятельность ограничивается судебными вопросами, и это не более чем высший апелляционный суд.
Сразу же после этих трех учреждений идут министерства, всего их десять. Это центральные пункты, где сходятся различные виды территориальной администрации и откуда императорская воля расходится по всей империи.
В целях территориального управления собственно Россия, то есть европейская ее часть, за исключением Польши, прибалтийских провинций, Финляндии и Кавказа, разделена на сорок девять провинций, или губерний, а каждая губерния подразделяется на районы – уезды. Средняя площадь одной губернии примерно равна площади Португалии, но есть губернии величиной с Бельгию, а одна почти в тридцать раз больше этого маленького королевства. Однако численность населения не соответствует обширности территории. В самой большой губернии – Архангельской – проживает всего около 438 000 жителей, в то время как в дю жине с лишним мелких провинций проживает более трех миллионов человек. Уезды также значительно варьируются по размеру. Одни меньше Оксфордшира или Бакингемшира, а другие больше всего Соединенного Королевства.
