Не был решен вопрос, затронутый В. П. Кочубеем, о форме реализации указов. В своем проекте введения В. П. Кочубей предложил адресовать указы Сенату, который будет направлять их министрам в соответствии с компетенцией каждого из них. В то же время, В. П. Кочубей напомнил членам Негласного комитета, что поскольку были высказаны опасения об уходе министров в этом случае, от ответственности, подтвержденной их подписью (контрассигнацией), то лучше направлять указы непосредственно министрам, которые будут отчитываться об этом в Сенате. Впрочем, мысли Кочубея не имели продолжения.

В отношении статьи, в которой В. П. Кочубей наметил общий состав министров, император поинтересовался намечается ли что-либо касающееся всех министров и есть ли необходимость в отдельном министре коммерции. Члены комитета ответили Александру I, что до того как А. Н. Олениным не будут собраны сведения о соотношении различных ветвей власти с органами управления, они ничего сказать не могут; более того, по их мнению непонятно чем вообще занять министерство, поскольку контроль над всеми ветвями возложен на министра финансов. (Можно только догадываться, что таким образом члены Негласного комитета тонко намекнули императору об отсутствии необходимости в министре коммерции.)

Александр I заметил, что было бы очень кстати обзавестись министром коммерции, в подтверждение своей позиции он привел в пример слова Ф. Ц. Лагарпа, который был с ним согласен.

Дальнейшее обсуждение не привело к конкретному результату.

Члены Негласного комитета просили Александра I поторопить А. Н. Оленина в разработке министерского проекта и передать уже сделанную им работу в Негласный комитет. Император обещал сделать это.

На заседании 11 апреля 1802 г.²¹¹ был заслушан, так называемый предварительный проект Н. Н. Новосильцева²¹² «о разделении министерств и о распределении полномочий»²¹³.

В этом проекте, вся правительственная администрация (министерство) подразделялась на отдельные части, возглавляемые министрами: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства²¹⁴, иностранных дел, военного, морского, народного просвещения. Новосильцев не включил в свой проект Министерство коммерции, но он специально оговорил на заседании этот факт, сказав, что если императору будет угодно, то можно будет передать из Министерства финансов, в ведение министра коммерции Коммерц-коллегию и таможни, что составит отдельный предмет данного министерства²¹⁵. Таким образом, общее количество министерств в проекте Новосильцева равнялось 9. Восемь перечислялось и девятое, учреждаемое в случае согласия императора²¹⁶.

Министр юстиции сохранял прежние прерогативы генерал-прокурора, за исключением административных дел, которые передавались соответствующим министерствам.

Министр внутренних дел, заведывал всем, что относится к порядку в стране, устройством всех путей сообщения и внутренней администрацией.

В ведение министра внутренних дел переходили: все генерал-губернаторы и губернаторы, Департамент водяных коммуникаций, Мануфактур-коллегия, Экспедиция государственного хозяйства, гражданские землемеры, Главная соляная контора.

Кроме того, министр внутренних дел должен был поддерживать связь с финансовыми камерами (палатами)²¹⁷, поскольку их деятельность имеет отношение к общественному продовольствию и публичным зданиям. Министр внутренних дел также заведовал мануфактурами и строительной комиссией Кремлевского дворца²¹⁸.

По повелению Александра I последние два пункта были вычеркнуты, в виду того, что обойные мануфактуры должны были в будущем войти в общий разряд мануфактур, а Комиссия по постройке Кремлевского дворца зависит от администрации императорского двора.

В ведении министра финансов находились все статьи доходов и ассигнование сумм для различных потребностей государства. Его функции разделялись на две части. Первая часть включала в себя управление удельными имениями, староствами, мызами и т. д., лесами, винными откупами, почтами и т. д. В ведении второй части находились банки, придворные банкиры и комиссионеры. Министр финансов осуществлял взаимодействие с финансовыми камерами по части статей государственных доходов.

Министр государственного казначейства вел счет расходам и осуществлял надзор за порядком дохода и расхода финансовых средств, в соответствии с распоряжениями министра финансов. Им осуществлялось взаимодействие с финансовыми камерами по части соблюдения порядка в счетоводстве.

Министры иностранных дел, военный и морской оставались на прежнем основании. В их ведение переходили соответствующие коллегии.

Министерство народного просвещения должно было занять место Комиссии об учреждении народных училищ. В его ведение переходили библиотеки, коллекции, академии, пансионы и все прочие воспитательные учреждения.

В помощь каждому из министров предполагалось назначить заместителей – поручиков министров²¹⁹.

Провозглашалось, что каждый министр будет иметь инструкцию, которая точно определит объем его полномочий. Все вопросы, превышавшие министерскую власть, разрешались императором, на основании министерского доклада и мнения Непременного Совета²²⁰ по данному вопросу. Утвержденный императором проект указа, скрепленный подписью министра, обнародовался обычным порядком.

Вопрос о внесении указов на предварительное рассмотрение Непременного Совета вызвал дискуссию. В. П. Кочубей высказался в том смысле, что такой порядок будет несвойственным для нас в виду того, что Непременный Совет есть учреждение частное и полностью зависимое от воли императора. Александр I ответил, что не видит ничего предосудительного в том, чтобы точно определить случаи предварительного рассмотрения дел в Непременном Совете, а не оставлять течение дела на произвол монарха. Кочубей настаивал на своем мнении.

Обсуждение процедуры разрешения дел, выходящих за пределы компетенции министров, непосредственным образом затронуло проблему создания высшего административного органа – будущего Комитета министров, о котором пока еще на заседаниях Негласного комитета не было сказано ни слова. (Не считая, слишком отвлеченных положений докладной записки А. Чарторыйского, обсуждавшейся в Негласном комитете 10 февраля 1802 г.).

В черновике проекта Н. Н. Новосильцева устанавливался следующий порядок. По всем вопросам, превышающим власть министра, министр представляет доклад императору. Если меры предложенные министром не требуют отмены существующих законов и издания новых, то император утверждает доклад. В случаях же требующих отмены законов или введения новых узаконений, доклад министра направляется на обсуждение Совета (Непременного Совета) и только после одобрения Советом (Непременным Советом), подписывается императором и контрассигнуется министром²²¹.

Нужно согласиться с предположением М. М. Сафонова, что «не отказываясь прямо от предложения Новосильцева об обязательных консультациях в Совете и не становясь открыто на точку зрения Кочубея… царь предложил компромиссное решение, за которым, однако, скрывалось несогласие с Новосильцевым»²²².

Думается, Н. Н. Новосильцев уловил это желание Александра I и перед ним, как разработчиком проекта учреждения министерств встал вопрос – где же должны обсуждаться дела превышающие компетенцию министров?

Так как, Непременный Совет был в общем-то отвергнут²²³, то оставался, пожалуй, единственный путь, подсказанный «Таблицей властей империи» А. Чарторыйского – создание совещательного органа при императоре состоящего из одних министров.

Поскольку предполагалось существенно доработать проект Новосильцева, то решение этого вопроса было отложено.

Александр I в целом одобрил проект Новосильцева, но высказал предложение посоветоваться с Ф. Ц. Лагарпом. Н. Н. Новосильцев ответил, что как раз собирался это сделать и, кроме того, он испросил разрешения императора обсудить подробности проекта с лицами, имеющими опыт рутинной работы в этом деле. Император дал свое согласие.