Земские соборы действовали в стране около 100 лет и имели ряд особенностей, отличавших их от подобных представительных институтов в Западной Европе. При этом следует иметь в виду, что и на Западе не было единого начала в сословном представительстве. Соборы имели совещательно-законодательный характер. На их рассмотрение выносились ключевые вопросы внутренней и внешней политики, по которым царь считал нужным посоветоваться с земщиной, найти с ней согласие, а следовательно рассчитывал на поддержку всего народа.

В Соборах участвовали: Боярская дума, «Освященный собор» (представители высшего духовенства во главе с митрополитом), выборные представители от служилых людей (прежде всего – дворянства), от посадского «тяглого» населения (торговцы, ремесленники) и даже представители от черносотенного крестьянства. Выборного избрания депутатов-представителей на Соборы не проводилось. В качестве представителей от сословий приглашались преимущественно лица из местного самоуправления: главы и выборные местных дворянских и посадских обществ: земские судьи, губные и посадские старосты, излюбленные головы, целовальники; от крестьянских общин – сельские старосты. Состав Соборов был изменчив, лишен твердой, устойчивой организации, а потому Земские соборы не ограничивали власть царя, являлись «подачкой, а не уступкой», «не признанием народной воли, как политической силы, а только милостивым и временным расширением власти на подданных, не умалявших ее полноты».

В оценке значимости земских соборов в дореволюционной историографии господствовали в основном два направления. Представители славянофильства А.С. Хомяков, К.С. Аксаков, Ю.Ф. Самарин идеализировали земские соборы как «советы всей земли», видели в них учреждение осуществлявшее единение царя с «землей».

Большинство буржуазных исследователей, так называемые западники: Б.Н. Чичерин, П. Павлов-Сильванский, B.И. Сергеевич, В.Н. Латкин – скептически относилось к земским соборам, считая их бесправными органами, созываемыми царями лишь в случае острой необходимости.

В.О. Ключевский отмечал в «Курсе русской истории», что сословные собрания в России появились по воле центральной власти для удовлетворения ее административных нужд, в то время как в Западной Европе они возникли в результате политической борьбы. Земские соборы созывались по воле царя, а потому не периодически, а по мере надобности. Они не имели юридического статуса, не обладали правом законодательной инициативы; их право – обсуждать и выносить решение по тем вопросам, которые поставлены перед Собором царем. К земским соборам В.О. Ключевский относится с некой соболезнующей симпатией, отмечая их «несообразность» в сравнении с органами западноевропейского представительства: «Земский собор XVI века был не народным представительством, а расширением центрального правительства. … Этим и отличались по своему происхождению наши соборы от западноевропейских представительных собраний, с которыми их обыкновенно сопоставляют. Там эти собрания вышли из потребности установить мирное отношение стойких за свои вольности средневековых сословий между собой и к правительству. Наши соборы вызваны были необходимостью для правительства сосчитать вместе со своими органами наличные общественные средства, потребные для известного дела, и обеспечить себе точное исполнение принятого решения. Наш собор родился не из политической борьбы, как народное представительство на Западе, а из административной нужды. Итак, земские соборы возникли у нас в одно время и в связи с местными реформами царя Ивана и являются совместными совещаниями боярской думы, т. е. центрального правительства, с людьми столичных классов, служивших ему ближайшими ответственными органами; такие совещания устроялись для выработки общего постановления по особо важным вопросам государственной жизни и для принятия членами собора ответственного кругового ручательства в исполнении соборного приговора» [Ключевский В.О.: Том 2, С. 526. История России, С. 21919].

Но чины помогали казне не даром, они вымогали уступки. В этом состояло отличие российского и западноевропейского представительства. Народные представители там тянули на себя, в России – на государство, а потому на Соборах решались вопросы, касающиеся всех, всей земли и никто не тянул на себя, не вымогал уступок.

Крупнейшей реформой середины XVI века была реформа центрального управления и приказной системы, просуществовавшей в России до петровских времен. Каждая «изба» или «двор» вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С середины XVI века «избы» – канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения – приказы. Это нашло отражение и в увеличении круга их задач, появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, складывании определенных приказных порядков деятельности и форм делопроизводства. Быть «в приказе» означало ведать порученным делом.

Основой всей приказной системы был царь. Вся она основана на предположении; приказные судьи и дьяки – только приказчики царя. Все их полномочия определяются им, и вся их деятельность проходит под его личным наблюдением. Государь входит во все детали управления, судит, присматривает за своими казначеями и везде руководит. С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией. Приказный строй лишается своего одухотворяющего начала и начинает разрушаться. В виду невозможности для царя всюду поспеть, дать везде руководящие указания и наблюдать за всем, появляется необходимость с одной стороны ограничить область верховного управления, где личное участие царя необходимо, от подчиненного, где оно излишне; с другой стороны, для подчиненного управления нужно выработать общие нормы действий и обеспечить контроль. Несомненно, что эти нужды сознавались, но слишком слабо, и московское правительство шло навстречу им слишком медленно и нерешительно. Особенно сложно развивался контроль над деятельностью органов государственной власти и управления.

В XVI веке, в княжение Василия III, стали создаваться дьяческие семейства с наследственной профессиональной принадлежностью. И хотя смена политического курса в государстве нередко сопровождалась «перетряской» дьяческого состава, к XVII веку приказные служащие составляли уже вполне замкнутую общественную группу. В 1640 году было запрещено принимать в штат приказов лиц из других сословий, кроме дворян и детей приказных служащих. При Петре I приказы были упразднены и заменены коллегиями.

В Дворовой тетради 1552–1562 годов записано до 50 больших и дворовых дьяков, возглавлявших главнейшие приказы, или избы. Со временем число приказов увеличилось до 80. Штат каждого приказа составляли дьяк, подьячие и писцы числом от 20 до 50 человек. Характерной чертой системы приказного управления была чрезвычайная дробность ведомств и отсутствие четкого разграничения функций между ними.

Классификацию приказов можно осуществлять по роду дел, которыми они занимались, по классам лиц и по территориям, которыми они управляли, в соответствии с этими признаками можно выделить 6 групп приказов. Первую группу составляли органы дворцово-финансового управления: Дворцовый (или приказ Большого дворца) – ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец. Приказ Большой казны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором. Так же в эту группу входили Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё 2 важных приказа: приказ Большого прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), и Приказ счетных дел – своеобразное контрольное ведомство.

Вторую группу составляли органы военного управления: Разрядный приказ, ведавший служилым населением, который разделился, вскоре, на – Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др.