Участниками информационного обмена через СМЭВ могут быть органы государственной/региональной власти, органы местного самоуправления, кредитные организации, аккредитованные удостоверяющие центры, органы записей актов гражданского состояния, многофункциональные центры предоставления услуг, бюро кредитных историй, иные организации в силу соответствующих законов123. Сервис-ориентированная архитектура СМЭВ предполагает, что потребитель сведений подключает к своему узлу СМЭВ клиента Web-сервиса, который умеет правильно запрашивать сведения и получать ответ. А поставщик сведений предоставляет (подключает к соответствующему узлу СМЭВ) Web-сервис, который при правильном запросе сведений обращается к информационной системе поставщика и правильно выдает запрошенные сведения. Правила подключения регулируются нормативно-техническими документами, опубликованными на технологическом портале СМЭВ124.

Практически вся федеральная инфраструктура ЭП располагается в двух ЦОДах Ростелекома в Москве. Информационные системы и оборудование частично принадлежат Минкомсвязи, а частично арендуются у Ростелекома. Например, компания является владельцем системы автоматизированных рабочих мест Центров продаж и обслуживания клиентов, в которых (в офисах оператора) осуществляется выдача кодов активации гражданам, зарегистрировавшимся на Портале госуслуг. Региональная инфраструктура ЭП не является собственностью ни Минкомсвязи, ни региональных властей. Она принадлежит Ростелекому и предоставляется всем субъектам федерации как комплексный сервис. Поначалу внедрение этого сервиса происходило за счет регионов, что вызывало их многочисленные нарекания125. С 2013 года эксплуатация сервисной инфраструктуры полностью оплачивается из федерального бюджета [85].

Элементом инфраструктуры ЭП с 1 января 2015 года стала также сеть передачи данных органов власти [22н]. То есть, поскольку единым оператором электронного правительства с 2009 г. является Ростелеком, госорганы с 2015 г. могут выбирать услуги передачи данных Ростелекома без конкурса либо продолжать определять поставщика на конкурсной основе. 20 января 2016 года Минкомсвязи сообщило, что 14 федеральных государственных органов приняли решение об использовании Единой сети передачи данных (ЕСПД) в 2016 году126.

ЭП, по мнению Ростелеком, вообще не может состоять исключительно из информационных систем, принадлежащих государству. Услуги ЖКХ, оплата пошлин, штрафов и т. д. осуществляются негосударственными организациями. Без использования информационных систем поставщиков начислений, банков, функционирование ЭП не может существовать полноценно. В этом смысле дополнительные сервисы иных организаций, не подменяющие, а дополняющие возможности государственных систем, необходимо всячески приветствовать. Здесь явно прослеживается логика аутсорсингового правительства. Естественно, что подключение таких сервисов должно проводиться по решению государственных заказчиков.

С 1 января 2015 года федеральным органам исполнительной власти и государственным внебюджетным фондам предписано [18н] использовать для межведомственного электронного обмена «единый электронный сервис» и запрещена самостоятельная разработка новых сервисов. Регионам и муниципалитетам рекомендуется перейти на использование единого сервиса с 1 января 2017 года.

Единый сервис – это СМЭВ версии 3.0 [6н], [84]. Ее особенности по сравнению с предыдущими версиями СМЭВ состоят в использовании механизма очередей электронных сообщений, что позволяет информационным системам (ИС), участвующим в межведомственном электронном обмене, обмениваться данными в асинхронном режиме, без прямого взаимодействия, с гарантией доставки запросов и запрошенных данных. Каждая из операций передачи/получения сообщения (с запросом или ответом) реализуется путем вызова соответствующего метода единого электронного сервиса СМЭВ (см. рис. 1.18).

В пилотном внедрении СМЭВ 3.0 участвуют федеральные органы власти, Тюменская, Ярославская, Новосибирская области, Москва, Мордовия, Башкортостан, Татарстан и Приморье.

На наш взгляд, весьма сложно понять, какие именно технические преимущества эта схема имеет перед асинхронными сервисами СМЭВ 2.0, за исключением разве что перехода на открытое программное обеспечение Apache ActiveMQ и PostgreSQL. Так или иначе, Минкомсвязи планирует перевести все межведомственное взаимодействие на СМЭВ 3.0 до конца 2017 года [7н], а само задумалось над концепцией СМЭВ 4.0127.

Рис. 1.18. Взаимодействие информационных систем потребителя и поставщика через СМЭВ [6н]

Сравнивая американский стратегический подход к формированию электронного правительства с российским, нельзя не отметить, что в России ни один стратегический документ правительства или президента (стратегия, концепция, план мероприятий) не живет дольше момента его утверждения и публикации. Такие документы редко и лишь для проформы упоминаются в документации текущих проектов. Материалы, анализирующие применение и выполнение того или иного стратегического документа на практике, равно как и извлеченные уроки, практически никогда не публикуются. То есть не осуществляется капитализация понесенных затрат хотя бы в виде рекомендаций для будущих проектов, что помогло бы избежать повторения сделанных ошибок. А ведь речь идет о крупнейших ИТ-проектах, связанных с реорганизацией работы всего государственного аппарата!

Так, на 12-м году административной реформы, 13 февраля 2015 г., президент Сбербанка Герман Греф в ходе совещания у президента Владимира Путина по экономической ситуации в стране предложил провести реформу государственного управления128. Реакция президента на предложения была «очень серьезная». Одна из идей Грефа заключается в том, чтобы создать в правительстве Центр управления изменениями, который займется реформами, – постоянно действующий орган, выведенный из-под управления министерств и замкнутый на председателя правительства. Греф также предложил вернуться к проектно-целевой модели госуправления. В настоящее время преобладает ситуативная модель ручного управления, по поручениям. Греф предложил несколько способов: сократить количество поручений, создать новую систему мотивации в министерствах, коэффициенты эффективности чиновников и новые методы подбора кадров.

На наш взгляд, вопрос не только в том, «что делать», но и в том, «как делать». Ведь Центр управления реформами (Правительственная комиссия по проведению административной реформы) в России есть, и о проектно-целевой модели речь идет с начала административной реформы. А вот интегрированного процесса государственного реформирования и создания электронного правительства на основе классификации функций и модели деятельности не было и нет, несмотря на то, что данный вопрос неоднократно поднимался в научном сообществе [64].

Этот процесс «распределен» между Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности129, Правительственной комиссией по проведению административной реформы130, Минэкономразвития России (реинжиниринг государственного управления в рамках административной реформы и методологическое обеспечение формирования электронного правительства) и Минкомсвязи России (ИКТ-технологии для э-правительства). При таком разделении функций (полномочий?) получается, что методологию электронного правительства пишут экономисты и юристы Минэкономразвития – регулятора в сфере экономики, – а используют ее на практике ИКТ-инженеры из Минкомсвязи – регулятора в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций. Очевидно, что первые слабы в ИКТ и системной интеграции, а вторые – в экономике и юриспруденции.