В период становления органов ВЧК предпринимается попытка реформы управления. С одной стороны, с увеличением численности возникает очевидная проблема созыва общих собраний. С другой – для решения текущих вопросов сил Президиума в условиях расширения деятельности ВЧК становится недостаточно. Поэтому было принято решение о создании Бюро ВЧК, состоявшего из Президиума и заведующих отделами[151].
Реализация принципа «строгой централизации» напрямую была связана с милитаризацией Комиссии. Понимая это, на заседании ВЧК 20 марта 1918 г. Ф.Э. Дзержинский предложил безусловное и беспрекословное исполнение всех приказов, однако при обсуждении этого вопроса единогласия было мало. Поэтому смогли принять лишь постановление о контроле секретарями за своевременным исполнением всех постановлений Комиссии[152].
Разгоравшаяся Гражданская война и обострение внутренней политической ситуации привело, как уже отмечалось, к дальнейшему расширению задач ВЧК. В связи со стратегическим значением железных дорог постановлением СНК от 7 августа 1918 г. был организован Железнодорожный отдел при ВЧК. В стране создавалась сеть железнодорожных отделов при каждой ГубЧК, отделений на крупных стациях, узлах и конечных пунктах и комиссаров на маленьких станциях. Кроме того, вводилось деление железной дороги на 8 округов, в которых образовывались окружные железнодорожные отделы[153].
Особая роль в условиях военного времени отводилась обеспечению безопасности в армейских подразделениях и организации контрразведки. Еще в январе 1918 г. Ф.Э. Дзержинский поднимал вопрос о ликвидации старой контрразведки и передаче ее функций в органы ВЧК, но тогда он не нашел поддержки в руководстве Советской Республики. С весны 1918 г. контрразведка была сосредоточена в Военном контроле, который являлся преемником соответствующих структур Временного правительства. В марте 1918 г. он перешел в подчинение Революционного военного совета Республики (РВСР). Однако 9 апреля 1918 г. на заседании ВЧК было вынесено предложение выделить в Отделе по борьбе с контрреволюций специальное подразделение для такой работы в военной среде. Говорить о специальной структуре в органах ВЧК было еще рано из-за отсутствия подразделений на местах, да и сама разведка Контрреволюционного отдела не имела соответствующего аппарата. Следовательно, процесс формирования контрразведки в органах ВЧК проходил одновременно со становлением органов Военного контроля с преобладающим развитием последних. К осени 1918 г. в аппарат Военного контроля входило 8 фронтовых и окружных отделов, 13 отделений и 23 пункта [154].
С началом чехословацкого мятежа в июне 1918 г. часть работы по борьбе с контрреволюцией взяли на себя ЧК Поволжья. Однако жизнь скоро показала, что деятельность одних лишь местных ЧК недостаточна в деле укрепления боеспособности армии и тыла. В июле 1918 г. было принято постановление СНК «О создании Чрезвычайной комиссии на Чехословацком фронте»[155]. В «Положении-инструкции армейским чрезвычайкомам по борьбе с контрреволюцией на Чехословацком фронте» основная задача армейских ЧК формулировалась как «борьба с контрреволюцией во всех ее проявлениях, шпионажем, пьянством, преступлениями по должности и т. п. в армейской среде»[156]. С этого времени начался процесс создания фронтовых и армейских ЧК.
С сентября 1918 г. по август 1920 г. наблюдается время поиска организационных решений и места ВЧК в системе управления государством. На этот процесс оказывали влияние, с одной стороны, ситуация с местными ЧК, с другой – внутриполитическая обстановка, а также характер борьбы с контрреволюцией. Стихийная организация чекистских органов на местах привела к целому ряду проблем. В сентябре 1918 г. Иногородний отдел отмечал, что слабо налажена связь губЧК с ВЧК и еще хуже уездных ЧК с губЧК. Местные ЧК при отсутствии контроля понимали по-своему задачу проведения «красного террора», а также, с организационной точки зрения, без связи с центром чувствовали себя «очень слабо».
Неопределённость правового статуса ВЧК, имевшей большие полномочия в осуществлении «красного террора», способствовала усилению нападок на нее со стороны местных исполкомов, Наркомата юстиции (НКЮ) и Наркомата внутренних дел (НКВД). В органах центральной власти наиболее активно против ВЧК выступал НКЮ, который еще во главе с И.З. Штейнбергом встал в оппозицию чекистам. Основной причиной конфликта были слишком широкие полномочия чекистов, которые создавали массу проблем с соблюдением законности. Судя по материалам НКЮ, жалоб на неправомерность действий органов ВЧК хватало[157].
Определенные нападки на органы ВЧК были и со стороны НКВД, который в сентябре 1918 г. разослал всем губернским и уездным исполкомам телеграмму с предложением высказаться по вопросу подчиненности ЧК. Отмечалось, что ВЧК настаивает на самостоятельности местных ЧК, а НКВД – на необходимости их включения на правах подотдела с определенной автономией в отдел управления исполкома. Большинство местных исполкомов поддержали последнюю точку зрения[158]. В недрах НКВД в это время появился доклад начальника Центрального управления уголовно-розыскного подотдела о деятельности чекистов. В нем указывалось, что вмешательство «деятелей» ВЧК в работу этого подотдела создавало такую атмосферу, в которой «разобраться нельзя»[159].
В этих условиях как партийной властью, так и руководством чекистов предпринимался ряд шагов по поиску выхода из кризиса. Во-первых, 29 сентября 1918 г. выходит сообщение о создании при ВЧК контрольно-ревизионной коллегии, призванной бороться с грабежами, взяточничеством и шантажом со стороны лиц, состоящих на советской службе[160]. Впоследствии в состав этого контролирующего органа были введены представители Центрального комитета Российской коммунистической партии (большевиков) (ЦК РКП[б]), НКВД и НКЮ, а также было предоставлено право опротестования постановлений отделов и применения высшей меры наказания[161].
Во-вторых, во избежание произвольных форм в организации местных ЧК в сентябре 1918 г. было принято «Положение ВЧК о губернских и уездных чрезвычайных комиссиях», предписывающее в обязательном порядке включать в структуру местных ЧК 4 главных отдела: Отдел по борьбе с контрреволюцией, Отдел по борьбе со спекуляцией, Отдел по борьбе с преступлениями по должности и Иногородний отдел[162].
В-третьих, в начале октября в ЦК РКП(б) созревает решение составить проект положения о ВЧК, ее взаимоотношениях с другими комиссариатами как в центре, так и на местах. Эта задача была возложена в ВЧК на комиссию из Я.Х. Петерса, И.Н. Полукарова и В.В. Фомина[163]. 28 октября 1918 г. Президиум ВЦИК принял «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях», согласно которому ВЧК являлась органом исполнительной власти и подчинялась СНК. Председатели местных ЧК избирались исполкомами и утверждались ВЧК. Постановления местных чрезвычайных комиссий могли отменить или приостановить только ЧК вышестоящей инстанции[164]. Между тем, Положение о ВЧК хотя и определяло правовой статус Комиссии, но лишь в общих чертах, что предопределило появление новых междуведомственных конфликтов.
В-четвертых, на заседании Президиума ВЧК 15 ноября 1918 г. приняли Положение о Коллегии из 9 членов во главе с председателем[165]. Решение было обосновано как вопросами повышения контроля за действиями ВЧК, так и необходимостью усовершенствования управления ВЧК. Однако персональный состав Коллегии официально был утвержден постановлением СНК РСФСР только 27 марта 1919 г. в количестве 14 человек[166]. Связано это было как раз с кризисом ВЧК, вызванным возросшим количеством претензий
