Каждый из указанных подходов может быть избран при проведении научно-исследовательской работы. В данном пособии в основе методологии исследования механизма государственного управления лежат системный и институциональный подходы, функционально-структурный анализ, что позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько эффективна их деятельность и т. д.

Конкретные методы исследования избираются в зависимости от его цели и задач. В исследованиях государственного управления к числу основных следует отнести методы моделирования, историко-логического анализа, причинного анализа, который употребляется для выявления цепочки причинно-следственной связи, и др.

Использование данных методов в исследовании государственного управления позволяет рассматривать его в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества, как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти.

Таким образом, в соответствии со сложившимся пониманием государственное управление – категория многоплановая, имеющая социальные, социально-политические и политико-правовые аспекты.

В современной юридической литературе имеется более узкое понимание государственного управления, определяемого только как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ в силу изменения задач и функций современного типа устройства государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Как уже было выше отмечено, оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что государственное управление – реальность, без которой не может работать государственный властный механизм.

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единая взаимосвязь их образований, т. е. системно.

В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое количество должностных лиц и иных служащих. В нем используются финансовые, интеллектуальные и информационные ресурсы.

Государственное управление – сложный феномен. Образующие его элементы выступают как организованная целостность, определяемая как система государственного управления.

Древнегреческое по происхождению слово «система» обозначает целое, составленное из частей; совокупность взаимосвязанных элементов. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем и образуется не благодаря суммированию элементов, а благодаря тому, что в результате их объединения возникает новое качество. Ни одна система не является стабильной и неизменной. Системам присущи внутренние противоречия, они переживают периоды зарождения, становления, старения, изнашивания и гибели. Каждая система выполняет свои функции, структурно оформлена. Системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи ее элементов.

Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.

Государственное управление относится к разряду социальных систем. Системный подход помогает представить государственное управление как функционирование различных социальных систем, где государство выступает как определяющий субъект управления, общество – как управляемый объект, а различные институты государства и общества и связи между ними (прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные и пр.) – как система взаимодействия (рис. 1.1).

Система государственного управления является составной частью социального управления, формируется и функционирует целерационально на базе тех или иных принципов и ценностей, которые могут быть монархическими, либерально-демократическими, социалистическими, религиозными и др. Идейно-ценностная база политической системы данного общества определяет духовное основание системы государственного управления, а тип политической системы и государства как ее ядра определяет характер государственного управления. Фундамент системы государственного управления формируется политическими и правовыми нормами.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, а механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая.

Рис. 1.1. Системные характеристики государственного управления

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом только государственный интерес, а не потребности и ожидания людей, определяется как тоталитарная (командно-административная).

Структуру системы государственного управления (рис. 1.2) можно представить в виде взаимосвязанных сущностных элементов, т. е. шести подсистем:

♦ институциональной;

♦ нормативно-правовой;

♦ функционально-структурной;

♦ коммуникативной;

♦ профессионально-кадровой;

♦ профессионально-культурной (рис 1.2).

В порядке приоритетности дадим краткую характеристику подсистем.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, без которого невозможно оказывать управляющее воздействие субъекта на объект.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ), институт прокуратуры РФ.

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, – это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.

Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, – это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).

Рис. 1.2. Структура системы государственного управления

Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и др.

Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится система государственного управления. Без нормативно-правовой базы госуправление функционировать не может. Нормативно-правовой компонент госуправления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Центральное место в деятельности государства, его органов занимает выполнение задач и функций по обеспечению правопорядка и законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и правонарушениями. Об этих задачах, функциях государственного управления говорится, прежде всего, в конституционном, административном праве и других областях права.