Если инструкция утверждена самим обществом (снизу) на основе прямого волеизъявления населения, в установленном конституционно-правовом порядке в целях самоорганизации, саморегулирования общественных процессов и отношений, самостоятельного решения местных дел, а ее определяющим субъектом являются органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном самоуправлении либо общественном управлении.

Если инструкция (установление) учреждена частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной деятельности, образована в установленном юридическом порядке, т. е. ее определяющий субъект – собственник, хозяин дела, предприниматель, то речь идет о менеджменте.

Н.И. Глазунова объясняет свою методологическую позицию о несовпадении государственного управления и государственного менеджмента так: несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав – здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг[3].

Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление – на бюджетном распределении национальных доходов и средств и на налогообложении.

В России происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, где основным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом, правда, оказывается необходимым сочетать позитивный зарубежный опыт и отечественную специфику.

Г.Л. Купряшин впервые в нашей стране представил менеджмент как современную модель модернизации государственного управления, ориентированную на усиление стратегического планирования, повышение эффективности и качества государственной деятельности[4]. В современных демократических государствах на протяжении последних десятилетий идет административная реформа, целью которой является трансформация философии и культуры государственного управления в соответствии с культурой бизнеса. Речь идет о внедрении в госсектор духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 1) Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наименования «Российская Федерация» и «Россия» равнозначны. Человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью (ст. 2). Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Демократический характер Российского государства закрепляется в ст. 3 Конституции РФ. Однако данные конституционные утверждения следует принимать не как свидетельства реальности, а как стратегическую программу развития России. Ключевое значение для реализации данной программы имеет вопрос о роли и эффективности государственного управления.

Те перемены, которые произошли в последние десятилетия в стране, в первую очередь коснулись государственного управления. Без налаженного процесса совершенствования государственного управления невозможно не только реализовать стратегическую программу развития России, но и обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность государства. Последнее должно эффективно управлять общественными делами (политикой, программами, проектами), предоставлять общественные блага для населения, содействуя социальному и экономическому развитию, обеспечивать условия для большего равенства в распределении благ на основе принципа социальной справедливости.

Современная теория и практика государственного управления вобрали в себя идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, а также философов эпохи Возрождения и Нового времени (итальянского дипломата и мыслителя Н. Макиавелли, английского педагога и философа Дж. Локка, французов Ш. Монтескьё и Ж.-Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля, экономистов и философов К. Маркса и М. Вебера), а также ученых ХХ в. (например, итальянского экономиста и социолога В. Парето, одного из создателей популярной сегодня теории элит).

Выдающийся вклад в развитие теории эффективного и справедливого государственного управления внесли российские политические теоретики и государственные деятели Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и др.

В настоящее время существует довольно обширная научная и методологическая литература по различным аспектам государственного управления и государственной политики. Как правило, основное внимание в этих работах уделяется изучению таких актуальных вопросов, как:

♦ процесс разработки и осуществления государственной политики;

♦ содержание, анализ и оценка политики в определенных областях;

♦ результаты и последствия реализации государственной политики.

Государственное управление – сложнейший феномен. Образующие его подсистемы представляют собой самостоятельные сложные целостности (элементы), поэтому правильно избранные принципы и методы при анализе системы государственного управления обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной практике.

В основе методологии исследования механизма государственного управления лежат следующие научные подходы: системный, институциональный, функционально-структурный, элитологический, культурологический.

Системный подход – это исследование объекта как системы. Система – это целостный комплекс взаимосвязанных элементов, причем как целостность он приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его в виде совокупности нескольких сложных социальных подсистем, которые условно можно назвать как:

♦ система управляющая – государство как субъект управления;

♦ система управляемая – общество (объект);

♦ система взаимодействия – различные институты государства и общества.

Институциональный подход. Институционализм – это направление экономической и социально-политической теории первой половины ХХ в. При институциональном подходе предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих решений: госорганов различных уровней, институтов политического опосредования (партий и движений, групп интересов, социальных институтов и др.).

Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания на выявлении функций исследуемого объекта, их классификации, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов госорганов и всей системы управления в целом. С точки зрения функционального подхода государство представляет собой совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом.

Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, кто (какие люди) составляет элиту, осуществляет власть над экономическими ресурсами, управляет страной, доминирует в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т. д.

Культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, нормы морали, поведения государственного служащего, т. е. то, что составляет его этический кодекс.