Кардинальные шаги Центральных держав в вопросе о будущем Царства Польского относятся к 1916 г., когда баланс сил в этом блоке окончательно изменился в пользу Германии. 5 апреля 1916 г. канцлер Бетман-Гольвег заявил в рейхстаге, что польский вопрос, который Центральные державы не хотели прежде ставить, «был открыт на полях сражений», и что «история не знает status quo после столь выдающихся событий». Это заявление было полной неожиданностью для Вены, не терявшей надежды, что Германия в конце концов согласится на присоединение Царства Польского к Австрии. В ходе берлинского визита Буриана 4–5 апреля 1916 г. Бетман-Гольвег сказал ему о том, что германская сторона считает нужным создать из Царства Польского буферное государство, опирающееся на рейх. 11 августа 1916 г. было достигнуто принципиальное соглашение о создании из Царства Польского самостоятельного польского государства, в экономическом, политическом и военном отношении полностью зависимого от Центральных держав[26]. Но провозглашение этого государства откладывалось на более поздний срок. По утверждению Буриана, Германию на столь смелый шаг в польском вопросе подтолкнули два обстоятельства: распространявшийся слух о том, что Россия собирается пообещать полякам объединение всех их земель и независимость, а также желание сформировать польскую армию, чего нельзя было сделать, пока Царство Польское не получило статуса государства[27]. Бетман-Гольвег назвал другие причины: развеивание надежд на сепаратный мир с Россией; нежелание отдавать все Царство Польское Австрии, в том числе и потому, что последняя могла бы попасть под польский контроль; понимание того, что нельзя восстановить довоенный status quo или произвести очередной раздел Польши, в связи с чем следует предоставить ему независимость, наладить теснейшее экономическое сотрудничество и таким образом сделать это государство безопасным в политическом и военном отношении соседом. На предоставлении Царству Польскому самостоятельности особенно настаивали немецкие военные, надеявшиеся на формирование здесь союзной им польской армии[28].
Но вскоре между Веной и Берлином вновь усилились трения по вопросу о судьбе русской Польши. Для их устранения 18 октября 1916 г. в ставке Верховного главнокомандования Германии в Пшчине состоялось совещание по Польше с участием И. Буриана, Т. Бетман-Гольвега, министра иностранных дел Германии Готлиба фон Ягова, начальника Генштаба австро-венгерской армии фельдмаршала Франца Конрада фон Хетцендорфа, варшавского генерал-губернатора Ганса Гартвига фон Безелера, генералов П. Гинденбурга и Э. Людендорфа и др. На нем был решен ряд спорных вопросов, а также определен сценарий дальнейшего поведения сторон в отношении Царства Польского: не создавать во время войны полноценного польского государства, ограничиться только твердыми обещаниями сделать это после ее окончания. До момента создания польской администрации сохранялись генерал-губернаторства. Было также решено немедленно приступить к формированию добровольческой польской армии под германским командованием и с участием австро-венгерских и немецких офицеров и унтер-офице-ров[29].
5 ноября 1916 г. германский и австро-венгерский генерал-губернаторы от имени своих императоров огласили манифест о судьбе Царства Польского. Несомненно, непосредственной и наиболее важной целью, преследовавшейся Германией и Австро-Венгрией в тот момент, было получение польского пополнения для их ослабленных позиционной войной армий. Так как прямая мобилизация на оккупированных территориях была запрещена международными конвенциями, то было провозглашено создание Польского королевства из областей, «вырванных <…> из-под русского владычества». Ноябрьский манифест не распространял право на самостоятельность на всех поляков, не предусматривал объединения в границах Польского королевства всех польских земель. По характеру и содержанию акт 5 ноября определенно перекликался с манифестом Николая Николаевича (он издавался не самими монархами, а от их имени второстепенными государственными чиновниками, не содержал четкого определения будущих границ, не оставлял будущему государству свободы выбора союзников). Главное отличие заключалось в том, что создание польского государства начиналось немедленно, не дожидаясь окончания войны и мирной конференции.
Именно это обстоятельство оказало определенное пропагандистское воздействие как на поляков, так и на другие народы России, особенно прибалтийские, среди которых также были сильны сепаратистские настроения. Можно полностью согласиться с Бурианом, следующим образом оценившим это событие: «Акт (5 ноября) не исполнил всех желаний и не разрешил еще всех трудностей. Но он дал свершившийся факт, который нельзя было отбросить. Возвращение Польши России стало таким же невозможным, как и аннексия в пользу Центральных государств, да и Антанта, гордящаяся борьбой за свободу народов, должна была это событие принять в расчет, хотя и с самыми любезными комментариями»[30].
Исторический парадокс этого шага заключается в том, что Центральные державы, решившись на практические действия в польском вопросе, имевшем, по сути, частный характер, сами того не желая, зажгли зеленый свет перед превращением пропагандировавшегося левыми и либеральными силами лозунга о праве наций на самоопределение в норму международного права, даже ограниченное применение которой в 1918–1919 гг. привело к распаду Австро-Венгрии и первым территориальным потерям Германии в ХХ в. Следует иметь в виду и то, что начало становления новой нормы было связано с нарушением другой нормы, имевшей давнюю традицию. Как известно, международное право предусматривает, что договоры о границах, хотя бы двусторонние, война не расторгает, а только приостанавливает их действие; их изменение должно быть оформлено после прекращения войны. Соблюдение этой нормы на первом этапе войны, наряду с другими факторами, ограничивало свободу действий противоборствующих сторон в постановке польского вопроса.
Следует сказать, что перемена отношения Центральных держав к национальному вопросу коснулась не только русской Польши. В том же 1916 г. германское Министерство иностранных дел создало Союз угнетенных Россией народов, в который входили финны, украинцы, литовцы, евреи, поляки, грузины, эстонцы, прибалтийские немцы и представители мусульманских народов[31].
Реакция Петербурга на акт 5 ноября была достаточно бурной. Министр иностранных дел России А. Д. Протопопов заявил, что Россия остается приверженной своей политике по польскому вопросу, сформулированной в 1914–1915 гг., и «стоит теперь тем более твердо, что кровь братская обоих народов пролита на одном поле чести и за одно святое дело защиты целостности державы царской от посягательств жестокого врага, не знающего ни малейшей свободы и не признающего никакой справедливости»[32]. 15 ноября 1916 г. последовало официальное заявление российского правительства по поводу акта 5 ноября, осуждавшее Германию и Австро-Венгрию за нарушение основных начал международного права и объявлявшее «указанный акт недействительным»[33].
С нотой протеста по поводу акта 5 ноября обратились к нейтральным странам Италия, Англия и Франция. Если Россия делала акцент на незаконность призыва в армию в соответствии со ст. 23 регламента, присоединенной к IV Гаагской конвенции 1907 г., что можно трактовать и как угрозу считать государственными преступниками жителей Царства Польского, выступивших на стороне ее врагов с оружием в руках, то ее союзники обратили также внимание на нарушение Центральными державами еще одной нормы международного права: «факт военной оккупации <…> не может повлечь за собой перехода суверенных прав на оккупированную территорию, а следовательно и создавать какое-либо право распоряжаться этой территорией в чью-либо пользу»[34].
